Referendum Demokratov Blížia sa k cieľu, no hlasovanie o predčasných voľbách je asi aj dnes protiústavné

Mimoparlamentná strana Demokrati so zberom podpisov na vypísanie referenda začala koncom septembra minulého roka, teda rok po konaní parlamentných volieb.

Po takmer jeden a štvrť roku zbierania sa však zrejme blíži k cieľu. Dosiahla totiž tristotisíc z potrebných tristopäťdesiattisíc podpisov a podľa vlastných slov by začiatkom budúceho roka mala mať zber ukončený.

Keď Demokrati spúšťali svoju petičnú akciu, predseda strany Jaroslav Naď referendum označil za legitímny plán, ako ukončiť „obdobie temna“, a zároveň chcel Robertovi Ficovi dať trochu „medicínky, ktorú sám vytvára“.

Navrhované referendum propagované pomocou hesla „Stačilo Fica“ totiž obsahuje tri otázky, pričom prvá z nich sa týka skrátenia súčasného volebného obdobia. V druhej otázke sa pýtajú na zrušenie doživotnej renty „napríklad pre Roberta Fica“, v tretej na obnovenie Úradu špeciálnej prokuratúry a Národnej kriminálnej agentúry.

V minulom volebnom období sa Smer až dvakrát pokúšal vyvolať referendum o predčasných voľbách, respektíve demisii vtedajšej vlády. Prvýkrát šlo o petičnú akciu podporenú viacerými vtedajšími opozičnými stranami, okrem Smeru aj Hlasom či SNS, ale aj Konfederáciou odborových zväzov (KOZ).

V máji 2021 petičiari prezidentke Čaputovej odovzdali vyše 585-tisíc podpisov.

Odovzdávanie podpisov na vyhlásenie referenda v roku 2021. Foto: TASR/Pavel Neubauer

Napriek tomu, že v minulosti sa už referendum o predčasných voľbách dvakrát konalo (v rokoch 2000 a 2004), vďaka podnetu prezidentky mohol Ústavný súd prvýkrát v histórii posúdiť, či je v súlade so slovenskou ústavou. V júli 2021 rozhodol, že nie je.

„Sporný predmet referenda je v rozpore s princípom generality práva, pretože so silou ústavného zákona by v jednom konkrétnom prípade obchádzal ústavou zakotvené pravidlá týkajúce sa tvorby a fungovania Národnej rady ako ústavodarného a zákonodarného orgánu,“ uviedol vtedy predseda Ústavného súdu Ivan Fiačan.

Prezidentku za rozhodnutie obrátiť sa na Ústavný súd vtedy kritizovali expremiéri Matovič, Fico aj Pellegrini. Súčasný prezident hovoril o čiernom dni pre slovenskú demokraciu, tvrdej facke ľuďom a nebezpečnom precedense do budúcna.

V júni nasledujúceho roka Smer ohlásil petičnú akciu na ďalšie referendum, ktoré tentoraz malo obsahovať dve otázky – prvú o tom, či má vláda podať demisiu, a druhú o úprave podmienok na skrátenie funkčného obdobia Národnej rady. Už v auguste do prezidentskej kancelárie odovzdali vyše 400-tisíc podpisov.

Odovzdávanie podpisov na vyhlásenie referenda v roku 2022. Foto: TASR/Dano Veselský

Prezidentka vyhlásila, že referendum vypíše prinajmenšom s druhou otázkou, a v prípade tej o demisii vlády sa opäť obrátila na Ústavný súd. A ten v októbri znova rozhodol o jej neústavnosti.

Referendum s jedinou zložito formulovanou otázkou sa konalo 21. januára 2023 a zúčastnilo sa na ňom 27,25 percenta voličov, teda bolo neplatné.

Kampaň za referendum vrcholíBlaha oslovuje súdružky, niektorí voliči si myslia, že v sobotu idú voliť Fica

Kolektív autorov

V tomto čase zároveň došlo k zmene ústavy, aby si samotná Národná rada mohla skrátiť volebné obdobie. Ani to totiž dovtedy nebolo v ústave upravené. Zároveň sa do ústavy dostalo ustanovenie o tom, že územie Slovenska tvorí pre parlamentné voľby jeden volebný obvod.

Napriek tomu, že Ústavný súd v roku 2021 rozhodol, že referendum o skrátení volebného obdobia je neústavné, Demokrati trvajú na tom, že ich otázka je v poriadku.

„Po konzultácii s ústavnými právnikmi považujeme všetky tri otázky v referende za ústavné,“ vyjadrila sa pre Postoj hovorkyňa strany Martina Kakaščíková. „Formulácia otázok vychádza z aktuálneho textu ústavy a rovnako i rozhodovacej činnosti Ústavného súdu.“

„Parlament môže skrátiť svoje volebné obdobie uznesením. Poslanci v prípade platného referenda dostávajú priamy právny akt od občanov skrátiť volebné obdobie predpísaným spôsobom. Občania, aby bol tento akt priamy a právne záväzný, museli splniť všetky predpísané podmienky na jeho prijatie a vyhlásenie,“ uviedla ďalej hovorkyňa Demokratov.

„Tieto skutočnosti vyplývajú z ústavy a rozhodnutia Ústavného súdu, ktorý rovnako potvrdil právnu záväznosť referenda,“ dodala Kakaščíková.

Ústavní právnici nesúhlasia

Postoj sa s otázkami o ústavnosti a záväznosti referenda v časti o skrátení volebného obdobia obrátil na ústavných právnikov Mariána Gibu a Vincenta Bujňáka.

„Keby u nás existovalo poradné (konzultatívne) referendum, teda také, ktorého výsledok sa považuje len za nezáväzné odporúčanie pre parlament, otázka by sa nejavila problematicky. Úspech referenda by jednoducho znamenal, že občania vyjadrili názor, že parlament by mal rozhodnúť o predčasných voľbách,“ myslí si Giba.

„Zároveň by však bolo jasné, že tento názor občanov právne nezaväzuje poslancov ani automaticky neznamená predčasné voľby. Toto uvažovanie má však háčik v tom, že Ústavný súd vyše tridsať rokov konštantne odmieta poradný charakter referenda a zotrváva na názore, že referendum na Slovensku má vždy záväznú, rozhodovaciu povahu,“ uviedol ďalej.

„Ústavný súd tiež jasne hovorí, že referendum je u nás nástrojom zákonodarnej moci, teda nástrojom, cez ktorý sa prijímajú právne predpisy, nie individuálne jednorazové rozhodnutia. Práve na základe toho v roku 2021 rozhodol, že nie je možné referendom skrátiť volebné obdobie jednej konkrétnej Národnej rady bez toho, aby ústava výslovne takýto postup umožňovala. Keďže ústava výslovne neumožňovala (a ani dnes neumožňuje) skrátiť volebné obdobie Národnej rady referendom, z pohľadu Ústavného súdu to znamená, že referendum o predčasných parlamentných voľbách je protiústavné,“ uzavrel Giba.

ReferendumČo Robertovi Ficovi vyšlo a čo našťastie nie

Jozef Majchrák

Podobného názoru je aj právnik Vincent Bujňák. „Platne prijatý výsledok referenda predstavuje všeobecne záväzné pravidlo so silou ústavného zákona, ktoré môže parlament zmeniť alebo zrušiť ústavným zákonom až po uplynutí troch rokov. Vytvárané všeobecne záväzné pravidlo musí rešpektovať princíp generality právnych noriem, čiže nemôže sa použiť len na jeden konkrétny prípad a prelamovať ústavný text,“ vyjadril sa pre Postoj Bujňák.

„Princíp generality práva existuje preto, aby bola zabezpečená deľba moci a ochrana základných práv. Ak ústava predpokladá, že volebné obdobie každého parlamentu možno skrátiť jeho vlastným uznesením, potom referendom nie je možné pre konkrétny prípad zasahovať do výkonu pôsobnosti parlamentu, spočívajúcej vo vydávaní individuálnych právnych aktov. Tak ako podľa Ústavného súdu nebolo prípustné vytvárať jednorazové pravidlo o povinnej demisii konkrétnej vlády, rovnako nie je možné vytvárať jednorazový príkaz o skrátení volebného obdobia konkrétneho parlamentu,“ dodal.

Podľa Bujňákovho názoru teda formulácia prvej referendovej otázky Demokratov nerešpektuje závery z nálezov Ústavného súdu z rokov 2021 a 2022.

Ak by sa však prezident Pellegrini na Ústavný súd neobrátil a referendum so všetkými tromi otázkami by vyhlásil, tak ani v prípade, že by referendum bolo platné a úspešné, by to podľa Bujňáka nič neznamenalo.

„Za hlasovanie v Národnej rade alebo v jej výboroch nemožno poslanca stíhať, a to ani po zániku jeho mandátu. Povedané jednou vetou: poslancov Národnej rady by ste k splneniu vytvoreného pravidla nevedeli donútiť, ale nie preto, že platný výsledok referenda je systémovo nastavený zle, ale pre zvolenú formuláciu referendovej otázky v tomto konkrétnom prípade,“ uviedol Bujňák.

Referendum ako kampaň

Za predpokladu, že Demokrati vyzbierajú dostatočný počet platných podpisov, sú teda v hre prinajmenšom dva scenáre. V tom prvom sa prezident Pellegrini rozhodne rešpektovať judikatúru Ústavného súdu, v druhom sa bude držať svojich slov z roku 2021 a referendum vyhlási aj s otázkou o predčasných voľbách.

Referendum sa v každom prípade v roku 2026 pravdepodobne bude konať a bude obsahovať dve alebo tri otázky. Pôjde tak už o desiate referendum od vzniku Slovenskej republiky.

Z deviatich referend však bolo platné len jedno – o vstupe do Európskej únie, ktoré sa konalo v roku 2003. Zúčastnilo sa na ňom vtedy vyše 52 percent voličov. Druhú najvyššiu účasť malo referendum v roku 1998 o zákaze privatizácie strategických podnikov. Naň prišlo viac ako 44 percent voličov.

Či bude referendum Demokratov úspešné, je vzhľadom na históriu slovenských referend značne pochybné. Napriek tomu to môže byť pre túto stranu šikovná kampaň pred riadnymi parlamentnými voľbami, ktoré by mali byť v roku 2027. Čosi podobné už Slovensko zažilo v rokoch 2009 a 2010, keď podpisy pod referendum so šiestimi otázkami zbierala vtedy nová strana Sloboda a solidarita.

Podpisy do Prezidentského paláca nakoniec odovzdala iba tri dni pred voľbami, ktoré boli 12. júna 2010. Referendum sa konalo v septembri a pre nízku účasť bolo neplatné. Za kampaň strany SaS ho označoval aj vtedajší prezident Ivan Gašparovič. „Prečo by som mal povedať teraz, že pôjdem, a podporiť tak iniciatívu jednej z politických strán, ktorá si z toho robí politickú kampaň?“ pýtal sa vtedy.

Prezident sa napokon na referende zúčastnil desať minút pred uzavretím volebných miestností.

Odovzdávanie podpisov na vyhlásenie referenda v roku 2010. Foto: TASR/Tomáš Halász

Na ostatné referendum, ktoré sa konalo v roku 2023, štát vyčlenil vyše 10,4 milióna eur. Plebiscit Demokratov bude pravdepodobne štát stáť aspoň takúto sumu. Nejde z ich strany o zneužitie tohto inštitútu na ich vlastnú kampaň za peniaze všetkých daňových poplatníkov?

„Referendum je nástroj priamej demokracie zakotvený v ústave. Je to právo občanov, preto aj keby mal prísť jeden občan, ak sú splnené podmienky na jeho vyhlásenie, tak sa má a musí realizovať. To robí štát štátom,“ argumentuje hovorkyňa Demokratov Kakaščíková.

„Nie je to otázka financií, ale otázka štátnosti a elementárnych politických práv,“ dodala. „Každým dňom tejto vlády sú nezmyselne míňané milióny, ohrozené miliardy z plánu obnovy, zatiaľ čo domácnosti a bežní ľudia sú doslova ožobračovaní a zaťažovaní novými daňami, poplatkami či drahými potravinami. Náklady na referendum sú preto v porovnaní s dosahmi pôsobenia tejto vlády doslova zanedbateľné.“

Do diskusie o možnosti skrátenia volebného obdobia referendom sa zapojil aj premiér Fico na straníckom podujatí v Deň boja za slobodu a demokraciu. Možnosť vyvolať predčasné voľby referendom označil za povinnosť a dlh voči slovenskej verejnosti.

Minister spravodlivosti Boris Susko sa podľa vlastných slov bude touto otázkou zaoberať. Podľa všetkého by to vyžadovalo opätovnú novelizáciu ústavy. 

Stanovisko Mariána Gibu, vedúceho Katedry ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave

Keby u nás existovalo poradné (konzultatívne) referendum, teda také, ktorého výsledok sa považuje len za nezáväzné odporúčanie pre parlament, otázka by sa nejavila problematicky. Úspech referenda by jednoducho znamenal, že občania vyjadrili názor, že parlament by mal rozhodnúť o predčasných voľbách. Zároveň, vzhľadom na poradnú povahu referenda, by však bolo jasné, že tento názor občanov právne nezaväzuje poslancov ani automaticky neznamená predčasné voľby.

Toto uvažovanie má však háčik v tom, že Ústavný súd vyše 30 rokov konštantne odmieta poradný charakter referenda a zotrváva na názore, že referendum na Slovensku má vždy záväznú, rozhodovaciu povahu. Ústavný súd tiež jasne hovorí (PL. ÚS 24/2014; PL. ÚS 7/2021), že referendum je u nás nástrojom zákonodarnej moci, teda nástrojom, cez ktorý sa prijímajú právne predpisy, nie individuálne jednorazové rozhodnutia. Práve na základe toho v roku 2021 (PL. ÚS 7/2021) rozhodol, že nie je možné referendom skrátiť volebné obdobie jednej konkrétnej Národnej rady bez toho, aby ústava výslovne takýto postup umožňovala.

Keďže ústava výslovne neumožňovala (a ani dnes neumožňuje) skrátiť volebné obdobie Národnej rady referendom, z pohľadu Ústavného súdu to znamená, že referendum o predčasných parlamentných voľbách je protiústavné. Toto už dnes nie je vecou názoru, iba opisom platného právneho stavu, ktorý jasne pomenoval Ústavný súd: aby občania mohli záväzne a priamo rozhodnúť o konaní predčasných volieb, musela by to ústava výslovne umožňovať. 

Keby sme predsa len chceli nad vecou uvažovať tak, že referendum bude mať len poradnú, nezáväznú povahu, jednak by to znamenalo prístup, ktorý Ústavný súd zatiaľ vždy odmietal. Zároveň by stále platilo, čo Ústavný súd doslova uviedol v roku 2014 (PL. ÚS 24/2014): „Z ústavy teda nemožno vyvodiť povinnosť poslanca Národnej rady prispieť hlasovaním k tomu, aby sa návrh prijatý v referende pretvoril do adekvátnej podoby textu právneho predpisu. Niet žiadnej právom regulovanej sankcie, ktorá by sa proti poslancovi Národnej rady uplatnila, ak by hlasoval proti vôli prejavenej občanmi v platnom referende. Akékoľvek konzekvencie, ktoré by bolo možné v takejto situácii vyvodiť, sú redukované do roviny politickej zodpovednosti.“

Považujem za isté, že tieto závery sa nemusia každému páčiť, ale toto je platný právny stav.

Stanovisko Vincenta Bujňáka, odborného asistenta Katedry ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave

K navrhovanej referendovej otázke je možné uviesť to isté čo pri iniciatívach v rokoch 2021 a 2022. Aj keď som bol za to vtedy kritizovaný, publikoval som stanoviská o ich protiústavnosti a tú neskôr vyslovil aj Ústavný súd pri celkovo dvoch referendových otázkach.

Platne prijatý výsledok referenda predstavuje všeobecne záväzné pravidlo so silou ústavného zákona, ktoré môže parlament zmeniť alebo zrušiť ústavným zákonom až po uplynutí troch rokov. Vytvárané všeobecne záväzné pravidlo musí rešpektovať princíp generality právnych noriem, čiže nemôže sa použiť len na jeden konkrétny prípad a prelamovať ústavný text. Princíp generality práva existuje preto, aby bola zabezpečená deľba moci a ochrana základných práv.

Ak ústava predpokladá, že volebné obdobie každého parlamentu možno skrátiť jeho vlastným uznesením, potom referendom nie je možné pre konkrétny prípad zasahovať do výkonu pôsobnosti parlamentu, spočívajúcej vo vydávaní individuálnych právnych aktov. Tak ako podľa Ústavného súdu nebolo prípustné vytvárať jednorazové pravidlo o povinnej demisii konkrétnej vlády, rovnako nie je možné vytvárať jednorazový príkaz o skrátení volebného obdobia konkrétneho parlamentu.

To, čo hovorím, si vie každý skontrolovať v náleze PL. ÚS 7/2021, kde je v bode 183.1. čierne na bielom uvedené: „Rozhodnutím v referende nie je možné pre konkrétny prípad zasahovať do výkonu ústavou založenej pôsobnosti orgánu verejnej moci, ktorá spočíva vo vydávaní individuálnych právnych aktov (rozhodovaní na základe právneho predpisu pre konkrétny prípad).

Taká zmena (odňatie rozhodovania dotknutému orgánu, zverenie rozhodovania inému orgánu alebo rozšírenie oprávnenia na rozhodovanie aj mimo doterajšieho subjektu pôsobnosti) je pri rešpektovaní podstaty ústavou predpokladanej deľby moci možná len normatívne, teda zmenou právneho predpisu a pre všetky prípady patriace do kategórie predpokladanej legislatívnou zmenou, ktoré nastanú v období po nadobudnutí jej účinnosti.“

Formulácia tejto referendovej otázky preto nerešpektuje závery z nálezov Ústavného súdu z rokov 2021 a 2022. Uvedené neznamená, že občania nedokážu skoncovať so svojím parlamentom. Dokážu to, no musia si najprv cez platné referendum vytvoriť ústavný základ, ktorý by bol použiteľný na ktorýkoľvek parlament. Presne o tomto bolo januárové referendum z roku 2023, na ktorom sa zúčastnilo vyše 27 % oprávnených voličov, pričom mnohí politici vtedy presviedčali občanov, aby sa na ňom nezúčastnili.

Ak by boli výsledky tohto januárového referenda platné, dnes by bolo možné odvolať konkrétny parlament. Občania dnes môžu odvolať konkrétny celoštátny parlament v dvoch európskych štátoch, a to v Lotyšsku a Lichtenštajnsku.

Oba tieto štáty majú odvolateľnosť parlamentu explicitne zakotvenú vo svojich ústavách. Naša ústava predpokladá odvolateľnosť starostov, primátorov a predsedov samosprávnych krajov ich voličmi, nie však odvolateľnosť obecných, mestských alebo krajských zastupiteľstiev a rovnako nepredpokladá odvolanie celoštátneho parlamentu.

Aj pri formulácii referendovej otázky platí prirovnanie, ktoré som vyslovil ešte v roku 2021: ak futbalista dá gól rukou a ten potom nie je uznaný, nemôže sa hnevať ani na rozhodcu, ani na kamerový systém. Môže sa hnevať na seba, lebo góly rukou sa nedávajú. Ak naformulujete referendovú otázku spôsobom, ktorý odporuje ústave, rovnako sa nemôžete hnevať ani na hlavu štátu, ktorá jediná je oprávnená sa vo veci na Ústavný súd obrátiť, a ani na Ústavný súd. Zodpovednosť za korektnú formuláciu referendovej otázky je na iniciátoroch referenda.

Pokiaľ by sa referendum s touto otázkou konalo, lebo Ústavný súd by nedostal možnosť preskúmať ju, v prípade platného výsledku by vytvorilo pravidlo správania s právnou silou ústavného zákona. Toto pravidlo by znelo: „Národná rada prijme uznesenie, ktorým skráti svoje IX. volebné obdobie a deň predčasných volieb do Národnej rady určí tak, aby sa konali do 180 dní od vyhlásenia výsledkov referenda.“

Problémom je, že ak do pravidla zakotvujete príkaz pre Národnú radu, tak narazíte na článok ústavy, ktorý hovorí, že za hlasovanie v Národnej rade alebo v jej výboroch nemožno poslanca stíhať, a to ani po zániku jeho mandátu. Povedané jednou vetou: poslancov Národnej rady by ste k splneniu vytvoreného pravidla nevedeli donútiť, ale nie preto, že platný výsledok referenda je systémovo nastavený zle, ale pre zvolenú formuláciu referendovej otázky v tomto konkrétnom prípade.

Uvedené je vhodné vysvetliť na príklade hypotetickej a jednoducho pochopiteľnej referendovej otázky: „Súhlasíte s tým, aby poslanci Národnej rady za výkon tejto verejnej funkcie mohli mesačne poberať výlučne plat, a to maximálne vo výške priemernej nominálnej mesačnej mzdy za predchádzajúci kalendárny rok?“

Pokiaľ by bolo referendum s takouto otázkou platné, potom by už nebolo potrebné, aby Národná rada zmenila zákon, lebo platný výsledok so silou ústavného zákona by mal pred jeho znením prednosť a súčasne by akýkoľvek zákon odporujúci platnému výsledku referenda bol oprávnený vyhlásiť Ústavný súd za protiústavný. Vytvorené pravidlo by znelo: „Poslanci Národnej rady za výkon tejto verejnej funkcie môžu mesačne poberať výlučne plat, a to maximálne vo výške priemernej nominálnej mesačnej mzdy za predchádzajúci kalendárny rok.“

Ak by ste však otázku formulovali ako príkaz Národnej rade („Súhlasíte s tým, aby Národná rada zmenila zákon tak, aby jej poslanci za výkon tejto verejnej funkcie mohli mesačne poberať výlučne plat, a to maximálne vo výške priemernej nominálnej mesačnej mzdy za predchádzajúci kalendárny rok?“), potom platný výsledok referenda nevytvorí pravidlo so silou ústavného zákona, ktoré má prednosť pred znením predpisov upravujúcich odmeňovanie poslancov.

Naopak, vytvárate pravidlo so silou ústavného zákona, ktoré Národnej rade prikazuje určitým spôsobom hlasovať, pričom toto pravidlo nie je vynútiteľné, okrem iného aj z dôvodu, že poslanca nemožno za hlasovanie stíhať. Vytvorené pravidlo by znelo: „Národná rada zmení zákon tak, aby jej poslanci za výkon tejto verejnej funkcie mohli mesačne poberať výlučne plat, a to maximálne vo výške priemernej nominálnej mesačnej mzdy za predchádzajúci kalendárny rok.“ Zákon, ktorý by v takejto situácii priznával poslancom vyšší plat, by s platným výsledkom referenda nebol v rozpore, lebo platný výsledok vytvára pravidlo o príkaze smerom k Národnej rade.