Novela ústavy o odvolaní NR SR Ministerstvo prebralo Bujňákov návrh na ľudové hlasovanie, no bez bŕzd a protiváh

Ministerstvo spravodlivosti vo štvrtok predložilo do medzirezortného pripomienkového konania návrh ústavného zákona, ktorý do piatej hlavy ústavy vkladá tretí oddiel „Ľudové hlasovanie o odvolaní Národnej rady Slovenskej republiky“.

Podľa tohto návrhu by mohli občania odvolať Národnú radu v hlasovaní podobne ako v referende, no tento druh hlasovania by sa nazýval ľudovým hlasovaním, podobne ako dnes ústava upravuje odvolanie prezidenta. Ani to sa nenazýva referendom o odvolaní prezidenta, ale ľudovým hlasovaním.

Rozdiel je v tom, že zatiaľ čo v referende je na jeho platnosť potrebná účasť nadpolovičnej väčšiny oprávnených voličov, v prípade ľudového hlasovania je potrebné, aby nadpolovičná väčšina oprávnených voličov hlasovala za odvolanie.

Ďalším rozdielom je, že kým na vyhlásenie referenda stačí uznesenie Národnej rady alebo petícia s aspoň 350 tisícmi podpisov občanov, ľudové hlasovanie o odvolaní prezidenta môže vyvolať jedine trojpätinová väčšina poslancov.

Zároveň ľudové hlasovanie obsahuje „trest“, pokiaľ v ňom prezident nebol odvolaný. V takom prípade prezident rozpustí Národnú radu a jemu začne plynúť nové volebné obdobie. Ide o takzvaný vyvažovací mechanizmus, aby tento inštitút nebol zneužívaný, hoci o jeho adekvátnosti existujú pochybnosti.

Napríklad ústavný právnik Vincent Bujňák upozornil na to, že takýmto spôsobom by sa mandát úradujúceho prezidenta dal neobmedzene predlžovať. Stačilo by, že by ústavná väčšina v parlamente – ktorej by sa už napríklad končilo volebné obdobie – s úmyslom ponechať úradujúceho prezidenta vo funkcii ďalších päť rokov účelovo vyvolala ľudové hlasovanie o jeho odvolaní.

Ústavný právnik BujňákReferendum je pre vysoké kvórum pokazený inštitút. Treba ho opraviť, a nie vyhodiť

Jakub Lipták

To by vzhľadom na potrebu vysokej účasti voličov, ktorí by navyše museli hlasovať za odvolanie, bolo s najvyššou pravdepodobnosťou neúspešné, končiacemu parlamentu by už rozpustenie nijako neuškodilo a prezidentovi by tak začal plynúť nový mandát.

Predložené ľudové hlasovanie o odvolaní Národnej rady rezortom spravodlivosti reflektuje opakované snahy o skrátenie volebného obdobia prostredníctvom referenda. Takéto referendá sa konali v rokoch 2000 a 2004, ďalším podobným pokusom bola iniciatíva z roku 2021. Vtedy sa však prezidentka Zuzana Čaputová obrátila na Ústavný súd, ktorý skonštatoval, že konanie takéhoto referenda by bolo protiústavné.

Rovnako Ústavný súd nepripustil ani iniciatívu v roku 2022, keď sa Smer pokúšal referendom dosiahnuť demisiu vlády, ako aj zmenu ústavy, aby bolo možné volebné obdobie skrátiť referendom. No v januári 2023, keď sa konalo referendum o tejto ústavnej zmene, sa na ňom nezúčastnil dostatočný podiel voličov a referendum bolo neplatné.

Najčerstvejším pokusom o skrátenie volebného obdobia referendom bola iniciatíva Demokratov v marci tohto roka. Prezident Peter Pellegrini však, odvolávajúc sa na predošlé nálezy Ústavného súdu, referendum s touto otázkou nevypísal.

Juraj Šeliga o referendeOtázky som navrhol ja, bola to jediná možná cesta. Ale uznávam, že kostrbatá

Jakub Lipták

Návrh novely ústavy predložený ministerstvom spravodlivosti je do veľkej miery totožný s návrhom Vincenta Bujňáka publikovaným v jeho monografii Ľud a ústavné základy odvolávania verejných funkcionárov, ktorá vyšla vo februári tohto roka.

„Pripravil som návrh paragrafového znenia, ako by novela mohla vyzerať, pokiaľ by ju už všetci tak veľmi chceli,“ hovorí Bujňák pre Postoj. „Mojím dlhoročným kolegom, ktorého si vážim, je aj docent Milan Hodás pôsobiaci ako štátny tajomník na ministerstve spravodlivosti. Viem, že monografiu čítal. Z dialógu medzi právnou vedou a praxou mám radosť.“

Vyvažovací mechanizmus vypustený

Bujňákov návrh predpokladá, že na ľudové hlasovanie o odvolaní parlamentu by bolo potrebných nielen 350-tisíc podpisov občanov, ale aj žiadosť aspoň tridsiatich poslancov. Ide o súčasť vyvažovacieho mechanizmu, pretože v prípade, že by Národná rada v hlasovaní nebola odvolaná, títo poslanci by podľa návrhu stratili svoj mandát.

„Princíp je jednoduchý: ak vyhrajú, potom zožnú plody svojej politickej práce, ale ak to dopadne fatálnym neúspechom, mali by odísť,“ vysvetľuje ústavný právnik logiku tohto návrhu. „Minimalistická alternatíva, aby im zanikol mandát vtedy, keď väčšina účastníkov zahlasuje proti odvolaniu parlamentu, by z ľudového hlasovania robila skutočný festival demokracie. Ste za odvolanie Národnej rady? Príďte hlasovať ,za‘. Chcete vytrestať iniciátorov? Príďte hlasovať ,proti‘.“

Inými slovami, Bujňák navrhol dva varianty vyvažovacieho mechanizmu – prísnejší, keď by mandát poslancom zanikol v prípade, že iniciatívu svojou účasťou nepodporí dosť voličov, a benevolentný, keď by poslanci boli potrestaní iba vtedy, ak by väčšina zo zúčastnených hlasovala „proti“.

Návrh rezortu spravodlivosti však tento mechanizmus – tak prísny, ako benevolentný – z Bujňákovej iniciatívy vypustil. V ňom sa hovorí len toľko, že na ľudové hlasovanie stačí petícia občanov, a ak by toto hlasovanie bolo neúspešné, nemalo by to pre nikoho žiadne následky.

„Za negatívum návrhu považujem, že neupravuje zodpovednosť iniciátorov, a to ani v prípade zjavného neúspechu. Ak by väčšina účastníkov hlasovala proti odvolaniu parlamentu, lebo kvórum by ich od účasti neodrádzalo, takýto kardinálny neúspech by mal spôsobiť ústavnoprávne následky,“ myslí si Bujňák.

Ďalšou brzdou, ktorú navrhol, bolo iba šesťmesačné obdobie, počas ktorého by bolo možné zbierať podpisy občanov, ani to však návrh podaný do pripomienkového konania neobsahuje. Znamená to, že petičiari by museli byť pomerne rýchli – trojnásobne oproti Demokratom, ktorým vyzbierať podpisy trvalo rok a pol.

Bujňák podľa vzoru lotyšského modelu navrhol i to, že ak by Národná rada bola odvolaná, do uplynutia jej volebného obdobia by program jej schôdzí schvaľoval prezident. Toto v materiáli ministerstva takisto chýba.

„Ak by bol parlament ľuďmi odvolaný, naďalej by mohol prijímať zákony a stačilo by na to 76 poslancov. V situácii, keď by mu občania vzali legitimitu, by mali existovať prísnejšie brzdy,“ namieta.

Potvrdzovacie kvórum

V čom teda návrh rezortu spravodlivosti kopíruje ten Bujňákov? Neuplatňovalo by sa takzvané participačné kvórum, čo znamená, že na ľudovom hlasovaní by sa nemusela zúčastniť nadpolovičná väčšina všetkých voličov, ale súhlasiť s odvolaním by musela „trojpätinová väčšina z takého počtu oprávnených voličov, aký sa zúčastnil bezprostredne predchádzajúcich volieb do Národnej rady Slovenskej republiky“.

Inými slovami, ak by sa konalo ľudové hlasovanie o odvolaní parlamentu v tomto volebnom období, potrebný by bol aktívny súhlas s odvolaním troch pätín zo zúčastnených vo voľbách v roku 2023.

Keďže účasť bola na úrovni 68,51 percenta, hlasovať za odvolanie by muselo približne 41,1 percenta oprávnených voličov. Nie je podstatné, koľko voličov by hlasovalo proti odvolaniu. „Je to reálnejšie než dnešné referendové kvórum, no naďalej a oprávnene aj veľmi silná prekážka,“ argumentuje Bujňák.

Tento mechanizmus znamená, že pokiaľ bol parlament zvolený pri nízkej účasti voličov, jeho odvolanie by bolo ľahšie, a ak pri vysokej, tak ťažšie.

„Je to kvórum, ktoré je priateľské k demokracii. Ide o takzvané potvrdzovacie kvórum, ktoré na rozdiel od participačného neodrádza od účasti tých, čo sú proti. Inými slovami, kto bude proti, svojím hlasovaním nebude odvolaniu parlamentu pomáhať,“ vysvetľuje.

Ľudové hlasovanie by sa navyše nemohlo konať počas prvých ani posledných šiestich mesiacov volebného obdobia parlamentu, ako ani počas posledných šiestich mesiacov volebného obdobia prezidenta. „Sú to limitačné klauzuly, ktoré bránia napríklad tomu, aby sa odvolávanie konalo ihneď po parlamentných voľbách,“ zdôvodňuje Bujňák. Referendum takúto limitačnú klauzulu nemá, nemôže sa však konať menej ako deväťdesiat dní pred parlamentnými voľbami.

Na návrhu rezortu spravodlivosti právnik taktiež vyzdvihuje, že po prvýkrát sa nenavrhuje skracovanie volebného obdobia referendom, ale ľudovým hlasovaním, teda v súlade s východiskom prítomným v judikatúre Ústavného súdu.

„Na výsledné znenie návrhu sa dá pozerať buď ako na ,poloplný‘, alebo ,poloprázdny‘ pohár,“ konštatuje Bujňák. „Sme však na začiatku legislatívneho procesu, nerobí sa tu žiadny prílepok ako v januári 2023, a preto je tu veľký priestor na vedeckú aj občiansku diskusiu. Pokiaľ ideme inštitucionalizovať odvolávanie parlamentu prakticky v každom volebnom období, urobme to tak, aby právo išlo ruka v ruke so zodpovednosťou,“ uzatvára.