Spoluautor vatikánskych zmlúv Marek Šmid Novela ústavy ich neohrozí. Aj medzinárodné zmluvy sú súčasťou našej zvrchovanosti

Profesor Marek Šmid je medzinárodný právnik a v súčasnosti dekan Teologickej fakulty Trnavskej univerzity. Je tiež členom KDH, v minulosti pôsobil v jeho predsedníctve. V roku 2023 kandidoval za hnutie do parlamentu zo 14. miesta.

V rozhovore vysvetľuje, prečo mal zásadný problém s pôvodným znením novely ústavy a či má problém aj s tým súčasným.

Hovorili sme tiež o tom, či novela ústavy oslabí vatikánske zmluvy, či by sa mohlo zrušiť voľno na Sedembolestnú Pannu Máriu a či by sa medzinárodnou zmluvou dalo do vnútroštátneho práva prepašovať napríklad „právo na potrat“. 

Podpísali ste Vyhlásenie Výboru Slovenskej spoločnosti pre medzinárodné právo pri SAV k návrhu novely ústavy, ktorá podľa tohto stanoviska obmedzuje prednosť medzinárodného práva a práva EÚ, a hneď v ten deň ste aj k tomu zverejnili vysvetlenie, že predmetné vyhlásenie sa týkalo pôvodného znenia novely ústavy, nie toho, ktoré bolo v danom čase v parlamente. Čo vám prekážalo na pôvodnej verzii?

Bolo to vyhlásenie Výboru SSMP, ktoré som urobil v súčinnosti s viacerými členmi výboru, a reagovali sme tam na text, ktorý bol ešte vo februári uverejnený v Slovlexe. Tento text bol potom podrobený pripomienkam, v ktorých išlo najmä o prednosť medzinárodných zmlúv pred ústavou.

Ak by v ústave bolo niečo iné, než ustanovujú medzinárodné zmluvy, tak by platilo to, čo je v ústave. A to nie je správne, preto sme napísali vyhlásenie, že medzinárodné právo je všeobecne platné a nie je ho možné takýmto spôsobom eliminovať.

Keď sme však uverejnili vyhlásenie, dostal som informáciu, že aktuálne je v Národnej rade iná verzia novely. Keď som si ju prečítal, už tam nebolo nič také, čo by korešpondovalo s naším vyhlásením, ktoré bolo myslené na pôvodnú verziu tej novely. Preto som zverejnil dané vysvetlenie.

Čo má teda prednosť, keď nastane rozpor medzi ústavou a medzinárodnou zmluvou?

Má to dve dvojice rovín, prvou dvojicou je právna a politická. Politickou sa nezaoberám, lebo tam môže byť veľa dôvodov na to, aby sa daný text prijímal. Právna diskusia je o kľúčovom slove zvrchovanosť alebo suverenita, čo je to isté.

Druhá dvojica rovín je vonkajšia stránka platnosti nejakých noriem – to je medzinárodné právo a právo Európskej únie – a vnútroštátne právo, teda ústava, zákony a nižšie predpisy.

Pýtam sa teraz všeobecne: z právneho hľadiska má prednosť ústava štátu XY alebo medzinárodná zmluva medzi týmto štátom a celkom iným štátom?

Podľa Viedenského dohovoru o zmluvnom práve, ktorý je základným dokumentom pre celé medzinárodné právo, platí princíp pacta sunt servanda, to znamená, že medzinárodné právo, ktoré je platné, musí byť dodržiavané každým. A to tak, že sa nikto nesmie odvolávať na svoje vnútroštátne právo, čiže ani na svoju ústavu, ako na dôvod na porušovanie medzinárodnej zmluvy.

Jednoznačná odpoveď teda je, že platí vždy medzinárodné právo, ktoré niekoho zaväzuje a niekoho nie.

Vo vnútroštátnom právnom poriadku je, pochopiteľne, ústava na prvom mieste, ale treba ju takisto vidieť ako celok, nie brať do úvahy iba jedno ustanovenie, ktoré sa má zmeniť.

Jedným z najzákladnejších ustanovení slovenskej ústavy je článok 1 odsek 2, podľa ktorého Slovenská republika uznáva a dodržiava všeobecné pravidlá medzinárodného práva, medzinárodné zmluvy, ktorými je viazaná, a ďalšie medzinárodné záväzky.

Z hľadiska tohto článku sa nemôžeme odvolať na žiaden vnútroštátny predpis – ani na ústavu – s tým, že nebudeme dodržiavať medzinárodné zmluvy. Nie je to možné, lebo samotná ústava to popiera.

Ak by teda hypoteticky v budúcnosti došlo ku konfliktu slovenskej ústavy a Základnej zmluvy Slovenskej republiky so Svätou stolicou (tzv. vatikánskou zmluvou), čo by malo prednosť?

Slovensko nemôže ospravedlniť akékoľvek porušenie medzinárodného práva, ktoré Slovenskú republiku viaže, s tým, že sa odvolá, že niečo protirečivé je v ktoromkoľvek vnútroštátnom dokumente vrátane ústavy. Nielen Základná zmluva so Svätou stolicou, ale všetky medzinárodné zmluvy sú kryté Viedenským dohovorom o zmluvnom práve, princípom pacta sunt servanda, ale aj samotnou slovenskou ústavou.

Ústavu vykladá jedine Ústavný súd, ktorý by však toto musel zobrať do úvahy.

Je ešte nejaká vyššia inštancia ako Ústavný súd, ktorá by mohla jeho rozhodnutie zvrátiť?

V medzinárodnom rozmere rieši spory a dáva stanoviská napríklad Medzinárodný súdny dvor v Haagu, ale toto sú v danom prípade len hypotetické otázky.

Foto: Postoj/Andrej Lojan

Nemecký ústavný súd v roku 2009 konštatoval, že ani európske právo nesmie byť v rozpore s nemeckou ústavou. Neznamená to, že v určitých oblastiach môže ústava byť nadradená medzinárodnému právu?

V Zmluve o EÚ je, že Európska únia rešpektuje otázky národnej identity, ktoré sú väčšinou ukotvené v ústave. Toto isté sa navrhuje pridať do našej ústavy.

V návrhu novely ústavy, konkrétne v navrhovanom článku 7 odseku 6, nie je písané nič o prednosti našej ústavy alebo zákonov.

Navrhovaný článok 7 odsek 6 Ústavy SR:

Slovenská republika si zachováva zvrchovanosť predovšetkým vo veciach národnej identity tvorenej najmä základnými kultúrno-etickými otázkami, ktoré sa týkajú ochrany života a ľudskej dôstojnosti, súkromného a rodinného života, manželstva, rodičovstva a rodiny, verejnej morálky, osobného stavu, kultúry a jazyka, ako aj rozhodovania o veciach s tým súvisiacich v oblasti zdravotníctva, vedy, výchovy, vzdelávania, osobného stavu a dedenia.

Aký je teda dnešný stav? Slovenská republika nemá zvrchovanosť vo všetkých týchto oblastiach? 

Má, pokiaľ nepreniesla výkon časti svojich práv z tejto suverenity na európske spoločenstvá, ale tieto vymenované časti nie sú prenesené. Dokonca Zmluva o Európskej únii hovorí, že právomoci, ktoré na EÚ neboli prenesené, zostávajú právomocami členských štátov.

Potvrdenie zvrchovanosti Slovenska slúži ako výkladový prostriedok pre Ústavný súd, keď vykladá súlad s Ústavou Slovenskej republiky čohokoľvek, aj medzinárodných zmlúv. Zachovávanie zvrchovanosti znamená zároveň aj to, že ak uzavrieme medzinárodnú zmluvu, tak časť z tejto matérie môžeme preniesť na iný subjekt. Prenos týchto práv je vykonávanie suverenity.

Ak by Slovensko chcelo dať do poriadku hypotetický rozpor medzi ústavou a nejakou medzinárodnou zmluvou, tak by muselo brať do úvahy celú ústavu, čiže to, že nie je možné nedodržiavať medzinárodnú zmluvu. Slovenská republika by sa teda obrátila na svojich zahraničných partnerov alebo na svoj parlament a žiadala by jedno s druhým zosúladiť.

František Mikloško pre Postoj napísal, že ak sa prijme toto ustanovenie do ústavy, tak pokiaľ nastane situácia, že by sa v budúcnosti prijal zákon napríklad o tom, že štát nebude financovať cirkevné školstvo, Ústavný súd by mohol zrušiť článok vatikánskej zmluvy, ktorá financovanie katolíckym školám zaručuje. Po novom by totiž už v otázke napríklad výchovy a vzdelávania medzinárodná zmluva nestála nad vnútroštátnymi zákonmi. Podobne argumentuje aj Via Iuris. Majú pravdu?

Podľa článku 7 odseku 5 ústavy majú medzinárodné zmluvy prednosť pred zákonmi a touto novelou ústavy sa to neruší. Stále teda bude platiť medzinárodná zmluva a Ústavný súd nemôže rozhodnúť, že sa bude medzinárodné právo porušovať.

Ale zároveň sa v ústave bude písať, že Slovensko si zachováva zvrchovanosť aj v otázkach výchovy a vzdelávania.

V ústave však ostávajú konkrétnejšie ustanovenia ako článok 1 odsek 2, ktorý hovorí, že Slovenská republika uznáva a dodržiava medzinárodné zmluvy. Zároveň ostáva prednosť medzinárodných zmlúv pred našimi zákonmi.

Ústavný súd by to mohol vyložiť tak, že bol prijatý zákon v rozpore s medzinárodným právom, takže ten zákon by sa musel zrušiť. Okrem samotnej ústavy by porušil celé zmluvné medzinárodné právo, ktoré zaväzuje Slovenskú republiku, čiže Viedenský dohovor o zmluvnom práve. Z týchto uvedených dôvodov je to chránené.

Zároveň je jasné, že zvrchovanosť je výkladová norma, ktorá hovorí, že v tých a tých oblastiach má Ústavný súd rozhodovať tak, aby iná moc nezasahovala do nášho právneho poriadku. A súčasťou zvrchovanosti sú aj medzinárodnej zmluvy, suverénne dohodnuté pravidlá v nich. V tom pôvodnom znení novely to bolo spochybnené, preto sme to napadli.

Foto: Postoj/Andrej Lojan

V pôvodnom návrhu premiéra Fica stála veta „to neplatí, ak sú tieto medzinárodné zmluvy v rozpore s touto ústavou“.

Keby tam toto stále bolo, pôjdem celou svojou váhou proti tomu. Ale to nehovorí nič o tom, že prijmeme nejaký zákon a Ústavný súd rozhodne tak, ako si niekto myslí. Ústavný súd má v ústave presne vytýčené, ako môže rozhodovať.

Čo by sa teda dialo, ak by do slovenskej ústavy niekto dal niečo, čo je v rozpore s niektorou z vatikánskych zmlúv?

Vláda by sa mohla obrátiť na Svätú stolicu a požiadať, že treba z vatikánskej zmluvy dačo vypustiť, lebo v slovenskej ústave je niečo iné. Je to chúlostivé v tom, že keďže ide o bilaterálnu zmluvu, tak aj Svätá stolica by musela povedať, že jasné, tento článok sa vypustí. A to sa asi nestane, veď to je akoby proces dohodovania novej medzinárodnej zmluvy.

Ak je súčasťou zvrchovanosti prenos práv, je súčasťou zvrchovanosti aj vrátenie ich naspäť? Alebo je to nezvratný proces?

V záverečných ustanoveniach zmlúv sa ustanovuje, ako zaniká medzinárodná zmluva. V prípade vatikánskych zmlúv nie sú konkrétne výpovedné ustanovenia. Každá zmluva zanikne buď tým, že sa obojstranne dohodne zánik, alebo podľa Viedenského dohovoru takáto zmluva zanikne aj v takom prípade, že by sa natoľko zmenil politický režim, až by nemalo zmysel takú zmluvu vôbec mať.

Napríklad za komunizmu takto zanikla zmluva z roku 1928, lebo sa u nás celkom zmenil politický režim. Vo Viedenskom dohovore sú ešte iné možnosti, ako sa takáto zmluva ruší. Z jednej nemenovanej politickej strany mi hovorili, že zmluvu možno zrušiť, lebo Svätá stolica porušuje záväzky, ktoré jej z vatikánskej zmluvy vyplývajú. Spýtal som sa ich, o aké záväzky ide.

Povedali mi, že majú na mysli záväzok „Svätá stolica garantuje, že Katolícka cirkev využije všetky vhodné prostriedky na mravné formovanie obyvateľov Slovenskej republiky v prospech spoločného dobra podľa princípov katolíckej náuky v súlade s právnym poriadkom Slovenskej republiky“ a že „vidíte, čo robia biskupi“.

To by však museli preukázať, že naozaj to Svätá stolica vôbec neplní. Ja si myslím, že obyvateľov mravne formuje, ale nehovorím, že všetko, čo sa deje, je dobré. A upozornil som ich, že ani my neplníme všetky svoje záväzky.

Nie je to trochu nečistý spôsob, ako zrušiť medzinárodnú zmluvu?

Sú to extrémne prípady, za ktorých sa dajú zrušiť medzinárodné záväzky, volá sa to clausula rebus sic stantibus.

Ukážme si na konkrétnom reálnom prípade, čo by sa dialo, ak by Slovensko porušilo vatikánsku zmluvu. Premiér Robert Fico povedal, že chce zrušiť jeden takzvaný cirkevný deň pracovného pokoja, zrejme má na mysli Sedembolestnú Pannu Máriu...

Preruším vás – je desať prikázaných cirkevných sviatkov a zároveň je desať dohodnutých dní pracovného pokoja v základnej vatikánskej zmluve okrem nedieľ. Z týchto desiatich dní sú iba štyri prikázanými cirkevnými sviatkami. To sa týka aj Sedembolestnej Panny Márie.

Keby Slovensko chcelo ktorýkoľvek z týchto voľných dní zrušiť, muselo by otvoriť zmluvu.

Ak by však premiér v rozpore s vatikánskou zmluvou – a bez jej otvorenia – zmenil zákon o štátnych sviatkoch, čo by sa dialo?

Šlo by o porušenie medzinárodného práva a Ústavný súd by musel rozhodnúť o tom, že v danej časti je zákon neplatný.

Je tu ešte jedna podstatná vec, ktorou je, že Ústavný súd nemôže meniť už uzavreté medzinárodné zmluvy. Aj preto Ústavný súd nemá možnosť povedať, že nejaká časť platnej medzinárodnej zmluvy nie je platná. K tomuto je dokonca aj rozhodnutie Stáleho dvora súdnej spravodlivosti (medzinárodný súd, ktorý existoval v rokoch 1920 – 1946, pozn. red.), že aj keby bol rozpor medzi ústavou a medzinárodnou zmluvou, nemá prednosť ústava, ale medzinárodná zmluva.

Foto: Postoj/Andrej Lojan

To je vlastne odpoveď na to, na čo som sa pýtal na začiatku.

Áno, ale ja ten argument nepoužívam, lebo je to staršie rozhodnutie. Podstatné je, že samotná ústava hovorí, že sa to nedá.

Keby Slovensko uzatváralo kvalifikovanú medzinárodnú zmluvu alebo zmluvu s EÚ, mala by pred ratifikáciou ísť do parlamentu a vtedy ju prezident môže dať posúdiť Ústavnému súdu, či je v súlade s ústavou a našimi medzinárodnými záväzkami.

Prejavom našej suverenity je aj to, že nemusíme uzavrieť takú medzinárodnú zmluvu, ktorá by porušovala našu suverenitu.

Na uzavretie medzinárodnej zmluvy stačí súhlas 76 poslancov (90 len pri zmluve uzatváranej podľa čl. 7 ods. 2 ústavy). Nemohla by takýmto spôsobom nejaká hypotetická parlamentná väčšina obísť ústavu a uzavrieť medzinárodnú zmluvu so štátom XY a tým trebárs zrušiť ústavnú definíciu manželstva alebo navždy ukotviť „právo na potrat“?

Prečo by to ten štát robil? Nie je to matéria, ktorá by vyjadrovala vzťah medzi tými dvoma štátmi, ale patrí to do vnútroštátnej pôsobnosti každého štátu.

Ide mi o to, či by sa takto nedali do vnútroštátneho práva prepašovať nejaké klauzuly, ktoré by boli jednostranne nevypovedateľné.

Muselo by to byť obsahom vzťahu tých dvoch štátov. Napríklad postavenie elektrárne na území iného štátu takým je, ale ak sa bavíme napríklad o potratoch, tak ten druhý štát nemôže Slovensku dať právo vykonávať potraty.

Toto by sa skôr týkalo práva Európskej únie, ktoré by mohlo na základe série súdnych rozhodnutí v Luxemburgu prijať nejakú smernicu alebo navrhnúť nejakú zmluvu, ktorá chce tradičné hodnoty zmeniť. O takomto trende Únie sa dosť diskutuje.

Ak by hypoteticky k niečomu takémuto došlo, Ústavný súd by mal vziať do úvahy, že Slovenská republika si chce zachovať právo rozhodovať v týchto otázkach, a nie aby sa to robilo v rámci Európskej únie.

Takže takú medzinárodnú zmluvu by ani v prípade prijatia novely ústavy nebolo možné uzavrieť?

Pokiaľ by to prezident alebo vláda predložili včas na Ústavný súd a ten by rozhodol, že to je v rozpore s ústavou, tak áno, nebolo by to možné.

Pokiaľ by sa to ratifikovalo, tak už by s tým Ústavný súd nemohol nič spraviť?

Naše vnútroštátne prostriedky sa končia, keď zmluva nadobudne platnosť v zmysle svojich ustanovení. S tým sa už nedá nič robiť.

Vidíte v súčasne predloženej verzii novely ústavy v parlamente nejaký problém?

Musím povedať, že zo stránky medzinárodného verejného práva problematický dosah doplnenia predloženej myšlienky zvrchovanosti nevidím.

Dávať do ústavy niečo ako zvrchovanosť je však taká zásadná otázka, že v krajine, ako je Nemecko, sa o tom niekoľko rokov diskutuje, a to nielen právnici, ale aj historici, psychológovia, politici a tak ďalej.

Vedel by som si o tom predstaviť aj tu celonárodnú diskusiu, lenže konkrétna situácia na Slovensku je taká, aká je. Tu je všetko také rozdrobené, že celonárodná diskusia sa vždy zníži na všelijaké politické boje, koná sa rýchlejšie a v rámci politických dohôd, čo má, samozrejme, svoje nevýhody.