Nemecko, Francúzsko, Taliansko a ďalší Väčšina štátov EÚ nadraďuje svoje ústavy nad európske právo. Spory patria k demokracii

Návrh na zmenu ústavy, ktorý uplynulý týždeň pomerne prekvapivo odsúhlasila ústavná väčšina poslancov slovenského parlamentu, sprevádzalo miestami až hysterické strašenie. Otvára vraj dvere vystúpeniu Slovenska z EÚ a popiera naše medzinárodnoprávne záväzky v ochrane ľudských práv tým, že v istých otázkach explicitne nadraďuje slovenskú legislatívu nad tú európsku.

Ako však ukazuje história sporov medzi národným právom a právom Európskej únie či rozsudkami Súdneho dvora EÚ alebo Európskeho súdu pre ľudské práva ako orgánu Rady Európy vo viacerých krajinách, takéto napätie nie je ničím výnimočným.

Kľúčové texty

Pre poriadok uveďme celé znenie nového článku ústavy, ktoré sa týka vzťahu národného a medzinárodného či európskeho práva. Ide o doplnenie článku 7 odsekmi 6 a 7, ktoré znejú:

(6) Slovenská republika si zachováva zvrchovanosť predovšetkým vo veciach národnej identity tvorenej najmä základnými kultúrno-etickými otázkami, ktoré sa týkajú ochrany života a ľudskej dôstojnosti, súkromného a rodinného života, manželstva, rodičovstva a rodiny, verejnej morálky, osobného stavu, kultúry a jazyka, ako aj rozhodovania o veciach s tým súvisiacich v oblasti zdravotníctva, vedy, výchovy, vzdelávania, osobného stavu a dedenia.

(7) Nič v tejto ústave a ústavných zákonoch nemožno vykladať ako súhlas Slovenskej republiky s prenosom výkonu časti jej práv vo veciach tvoriacich národnú identitu.

A zacitujme ešte jeden legislatívny text, ktorý je v tomto spore kľúčovým. Ide o článok 4, odseky 1 a 2 a článok 5, odsek 2 Zmluvy o Európskej únii, ktorá je spolu so Zmluvou o fungovaní Európskej únie z právneho pohľadu zakladajúcim aktom spoločenstva v súčasnej podobe.

Spory sú bežné

Ako v ankete Postoja zdôraznil ústavný právnik Vincent Bujňák, kolízie jednotlivých ústavných noriem nie sú ničím výnimočným, a „ak si ústavné normy v konkrétnej veci navzájom protirečia, potom je potrebné ich vyvažovať cestou hľadania rovnováhy. Na tom je napokon postavené aj vyvažovanie vzájomne kolidujúcich základných práv, klasicky slobody prejavu a práva na súkromný život“. 

Nie je preto dôvod na obavu, že by pre znenie novoschválených ustanovení ústavy u nás odrazu prestali platiť medzinárodnoprávne záväzky alebo že by sme jednostranne vzali späť kompetencie, ktoré sme na EÚ preniesli naším pristúpením k spoločenstvu.

Právnici o ústavných zmenáchČo budú znamenať v praxi? A naozaj nás vzďaľujú od EÚ a približujú k Rusku?

Postoj

Platí totiž, že pristúpením k základným zmluvám EÚ sme svoje kompetencie a právomoci ako štát európskym inštitúciám neodovzdali a nevzdali sa ich (rovnako ako všetky ostatné členské štáty), ale len preniesli ich výkon na tieto inštitúcie v záujme lepšieho fungovania Únie ako celku.

Zároveň stále existujú právomoci, ktoré sme na inštitúcie EÚ nepreniesli, a týkajú sa napríklad aj rodinného práva.

Spory o tom, či má v konkrétnych prípadoch prednosť európska legislatíva alebo národné právo či ústava, absolvovali aj ústavné súdy v zakladajúcich krajinách EÚ, v Nemecku, vo Francúzsku či v Taliansku, pričom nie raz uprednostnili vlastné ústavy a zákony. A nijako to nevyvolalo pochybnosti o ich členstve v európskom spoločenstve.

Pripravili sme preto prehľad aspoň niektorých sporov, ktoré definovali vzťah konkrétnych štátov k európskemu právu v niektorých otázkach.

Netýkajú sa len kultúrno-etických otázok, ale napríklad aj ekonomických rozhodnutí prichádzajúcich z inštitúcií Európskej únie.

Ústavná identita ako hlavný argument

Nemecko

Prvý vážny nemecký spor s európskym právom siaha ešte do roku 1993, keď nemecký ústavný súd posudzoval Maastrichtskú zmluvu, ktorá je základom spoločnej meny, eura a v skratke definuje to, ako majú jednotlivé členské krajiny eurozóny hospodáriť, aby neohrozovali stabilitu spoločnej meny.

Ústavný súd síce odobril ratifikáciu Maastrichtskej zmluvy, no určil, že prenesenie právomocí je prípustné len v rozsahu, ktorý neohrozuje ústavný poriadok Nemecka. Týmto sporom zároveň zaviedol princíp kontroly ultra vires, teda či jednotlivé rozhodnutia európskych inštitúcií nie sú mimo ich kompetencií. Zároveň nepriamo spochybnil absolútny primát Súdneho dvora EÚ (SDEÚ) tým, že posledné slovo má mať v Nemecku výklad nemeckej ústavy.

Kľúčovým bol spor o Lisabonskú zmluvu. Tu už nemecký ústavný súd v roku 2009 výslovne určil, že zmluva je s nemeckou ústavou kompatibilná, ak sa zachová základná ústavná identita. Ak by sa teda ustanovenia Lisabonskej zmluvy uplatňovali spôsobom alebo formou, ktorá nie je súladná s nemeckou ústavou, ústavný súd si vyhradil právo odmietnuť ich aplikáciu v Nemecku.

Od konania o Lisabonskej zmluve sa posudzovanie súladu európskeho práva s nemeckou ústavou stalo štandardným procesom v rámci kontroly ultra vires. A ako v nedávnom článku pre Postoj uvádza profesor práva Tomáš Ľalík, článok 23(1)1 nemeckej ústavy explicitne stanovuje, že Nemecko participuje v EÚ v súlade so svojimi základnými ústavnými princípmi. Teda že tieto princípy nemôžu byť v procese EÚ porušené.

V obrane pred nadnárodným právom nie sme jediníNovela ústavy o ústavnej identite alebo prečo nemať strach

Tomáš Ľalík

Kontrola ultra vires zohrala dôležitú úlohu aj v ďalšom kľúčovom spore. Išlo o rozhodnutie Európskej centrálnej banky o tzv. kvantitatívnom uvoľňovaní, inak povedané tlačení nových peňazí, a teda zvyšovaní inflácie. Nemecko vzhľadom na svoju tragickú minulosť spojenú s nacizmom si do svojich ústavných princípov zapísalo okrem iného aj snahu o čo najvyrovnanejšie hospodárenie štátu (keďže práve hyperinflácia a hospodárska kríza z prelomu 20. a 30. rokov minulého storočia pomohla k moci nacistom).

Tu sa nemecký ústavný súd dostal už do priameho konfliktu s SDEÚ, ktorý kvantitatívne uvoľňovanie označil za legálne. Naopak, nemecký súd v roku 2020 rozhodol, že Európska centrálna banka (ECB) prekročila svoje právomoci, a zakázal Nemeckej centrálnej banke (Bundesbank), aby sa na programe ďalej podieľala, kým ECB nezosúladí svoje rozhodnutia so svojimi právomocami a kompetenciami.

V tejto súvislosti sa pritom zabúda – a málo to znelo aj v debate o novele ústavy –, že ústava a jej princípy sú priamou súčasťou národnej ústavnej identity. Na to sa často odvoláva nemecký ústavný súd. Dokonca samotná nemecká ústava obsahuje článok, ktorý za nesúladný s ústavou označuje každý legislatívny krok alebo rozhodnutie, ktoré je v rozpore v nemeckou ústavnou identitou.

A ako ukazujú konkrétne spory, súd v Karlsruhe sa ani nepokladá za inštitúciu podriadenú komukoľvek a čomukoľvek inému než nemeckej ústave.

Francúzsko

V roku 1975 prišlo rozhodnutie francúzskej Ústavnej rady, ktoré znamenalo legalizáciu potratov. Uprednostnilo francúzsku legislatívu pred Európskym dohovorom o ľudských právach, na ktorý sa vtedy odporcovia legalizácie odvolávali. (O 50 rokov neskôr si Francúzi „právo“ na potrat zapísali priamo do ústavy.)

Podobne ako nemecký ústavný súd, aj francúzska Ústavná rada posudzovala v rokoch 2007 a 2008 Lisabonskú zmluvu, ktorá nanovo definovala kompetencie inštitúcií EÚ a ich vzťah k členským štátom. A podobne ako Nemci, aj Francúzi pripustili jej ratifikáciu, no s dodatkom, že si vyhradzujú právo odmietnuť aplikáciu častí európskeho práva, ktoré by boli v rozpore s francúzskou ústavou.

Medzi zásadné prípady môžeme ešte zaradiť rozhodnutie z roku 2010, ktoré do francúzskeho ústavného poriadku vnieslo právo každého občana napadnúť súlad zákona (teda aj pochádzajúceho z európskeho práva) s ústavou cez „prioritnú otázku ústavnosti“.

Vo všeobecnosti sa však francúzska Ústavná rada snaží vo svojich verdiktoch hľadať kompromis s európskym právom a nejde do priameho konfliktu ako nemecký ústavný súd.

Taliansko

V prípade Talianska je vzťah talianskeho ústavného súdu s európskym právom a judikátmi SDEÚ komplikovanejší.

Na jednej strane si podobne ako Nemecko vyhradzuje právo odmietnuť implementáciu konkrétnej európskej legislatívy, ak by narážala na ústavné princípy (tzv. contro limiti) – prípad z roku 1973 týkajúci sa ratifikácie Rímskej zmluvy, teda zmluvy o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva (Nemecko, Francúzsko, Taliansko, Holandsko, Belgicko a Luxembursko).

Na druhej strane rozhodnutie z roku 1984 znamenalo, že talianske súdy môžu neaplikovať národnú legislatívu, pokiaľ je v rozpore s európskym právom, pričom sa nevyžaduje rozhodnutie ústavného súdu v konkrétnej veci.

V prípade Tarrico (2015 – 2017) sa však taliansky ústavný súd dostal do sporu so SDEÚ, ktorý rozhodol, že členské štáty musia predĺžiť premlčacie lehoty v prípadoch podvodov na DPH. Podľa talianskeho ústavného súdu by to však porušilo ústavne garantovanú zásadu zákonnosti v trestnom konaní a zákaz retroaktivity. SDEÚ napokon taliansku argumentáciu uznal.

Poľsko

Konflikt poľského ústavného súdu s európskym právom v našom prostredí rezonoval najmä v nedávnom období, keď sa Poľsko a Európska komisia sporili o tom, či bola súdna reforma našich severných susedov v súlade s princípmi EÚ o právnom štáte.

V tomto spore poľský ústavný súd v roku 2021 konštatoval, že poľská ústava je európskemu právu nadradená, čím odmietol akceptovať rozhodnutie SDEÚ o tom, že má Poľsko pozastaviť činnosť disciplinárneho senátu svojho Najvyššieho súdu.

V roku 2021 prišiel ešte jeden verdikt poľského ústavného súdu, ktorý bol pokračovaním sporu o súdnej reforme. V tomto prípade súd skúmal články 1 a 19 Zmluvy o EÚ a skonštatoval, že sú v rozpore s poľskou ústavou.

Právna bitka o PoľskoEurópsky súdny dvor nemá právomoc zasahovať do poľských súdov

Erik Potocký

Česko, Rakúsko, Maďarsko, Dánsko

Aj naši západní susedia už majú za sebou konflikt s európskym právom, ktorý sa navyše nepriamo týkal aj Slovenska.

Spor vznikol po rozdelení Československa a týkal sa vyplácania dôchodkov českým občanom, ktorí za spoločného štátu pracovali na Slovensku a ktorým český systém sociálneho zabezpečenia priznával nižšie dôchodky. SDEÚ rozhodol, že tieto dôchodky musia byť dorovnané.

Ústavný súd v Brne tento verdikt odmietol s tým, že európsky súd prekročil svoje právomoci, pretože otázka dôchodkového zabezpečenia je výlučnou vnútroštátnou záležitosťou, a využil aj argument ochrany ústavnej identity.

Podobne ako iné ústavné súdy, aj český súd vo všeobecnosti akceptuje prednosť európskeho práva pred národnou legislatívou, nie však pred ústavou samotnou.

Zaujímavý spor sa riešil v Rakúsku, ktoré vo svojom zákone o zrušení šľachtických titulov odmieta uznanie šľachtických priezvisk nadobudnutých v inej krajine. V tomto prípade SDEÚ rozhodol v prospech Rakúska a uznal túto legislatívu ako súčasť národnej ústavnej identity.

Ústavné súdy naprieč kontinentom sa nebáli ísť do konfliktu s inštitúciami EÚ a neraz ich odkázali takpovediac do patričných medzí, teda tam, kam siahajú ich kompetencie.

Podobné prípady sporov sa odohrali aj v ďalších krajinách. Maďarský ústavný súd rozhodol o tom, že Maďarsko nebude uplatňovať niektoré ustanovenia európskeho práva o azyle a migrácii.

Dánsko v spore z roku 2016 napríklad odmietlo rozsudok SDEÚ o zákaze diskriminácie na základe veku v pracovnom práve. Keďže Dánsko explicitnú úpravu zákazu diskriminácie nemalo, jej aplikáciu na starší prípad označilo za retroaktívnu, a teda v rozpore s dánskou ústavou.

Tento aspoň výberový prehľad ukazuje, že ústavné súdy naprieč kontinentom sa nebáli ísť do konfliktu s inštitúciami EÚ a neraz ich odkázali takpovediac do patričných medzí, teda tam, kam siahajú ich kompetencie.

Ako uvádzajú ústavní právnici aj z vyššie citovanej ankety Postoja, slovenský Ústavný súd má ustálenú rozhodovaciu činnosť v tom, že v otázke ľudských práv a slobôd zvykne rešpektovať medzinárodné záväzky, ak slovenským občanom priznávajú vyššiu mieru ochrany ako národná legislatíva. 

Ako upozornil Vincent Bujňák, ústavní sudcovia pritom mohli už od roku 1992 pri nadradení slovenskej legislatívy využívať znenie hneď prvého článku ústavy, ktorý hovorí o zvrchovanosti. Národná rada SR im v poslednej novele ústavy túto možnosť iba zdôraznila.

Spory nie sú nedemokratické, práve naopak

Pokiaľ platí, že na území štátu môžu platiť len zákony, ktoré sú v súlade s ústavnými princípmi, je v skutočnosti nepodstatné, či ústava ako taká hovorí, že európske právo je nadradené slovenským zákonom, alebo naopak. Preto „obyčajné“ zákony prijaté slovenským parlamentom, rovnako ako európska legislatíva, ktorá má byť uplatňovaná na území Slovenska, musia byť so slovenskou ústavou v súlade.

Napokon slovenská ústava v článkoch 7 a 154c hovorí o tom, že európske právo a medzinárodné zmluvy o ľudských právach sú nadradené slovenským zákonom, no nie ústave.

Slovenská republika ako členský štát Európskej únie má rešpektovať európske právo, pretože sme k tomuto zväzku dobrovoľne pristúpili. No ako sa z času na čas stane, že Ústavný súd vyhlási za nesúladný s ústavou zákon, ktorý schválil slovenský parlament, rovnako môže za takýto vyhlásiť aj niektorý z európskych zákonov.

Nie je na tom nič nedemokratické. Naopak, aj zákonodarná moc v rámci demokratickej deľby moci potrebuje brzdu, ktorou je Ústavný súd. Ak by sme mali automaticky, bez možnosti preskúmania, akceptovať čokoľvek, čo schváli parlament alebo vláda (a je nepodstatné, či slovenský alebo európsky), potom by sme nepotrebovali ani Ústavný súd.