Právnici o ústavných zmenách Čo budú znamenať v praxi? A naozaj nás vzďaľujú od EÚ a približujú k Rusku?

Poslanci v parlamente v piatok schválili zmeny ústavy v kultúrno-etickej oblasti. Ústavným právnikom a expertom na medzinárodné právo sme položili nasledujúce otázky:

1. Očakávate, že schválená novela ústavy bude mať veľký právny dosah v praxi alebo má skôr symbolický význam? 

2. Zaznieva názor, že táto novela je protieurópska v zmysle, že podkopáva princíp prednosti práva EÚ, vzďaľuje nás tak od Únie a približuje k štátom ako Rusko. Ako vnímate tento argument?

3. Nájdete v tejto novele článok, ktorého prijatie oceňujete, a, naopak, článok, ktorý považujete za veľké riziko?

Radoslav Procházka

ústavný právnik a bývalý politik

1. Okrem toho, že jednotlivé ustanovenia schválenej novely sa líšia v miere bezprostrednosti svojich právnych účinkov a z tohto hľadiska je preto príliš pestrá na to, aby sa dala hodnotiť ako celok, pri novele tohto typu sa právne dôsledky len ťažko odlišujú od tých politických a rovnako ťažko sa odhadujú.

Na symbolickej úrovni platí, že novela odráža väčšinové preferencie a vykazuje vysokú mieru hodnotovej reprezentatívnosti. Nejde teda o nejaký punkový odboj, ale o kodifikáciu väčšinovej predstavy. Súčasťou symbolického dosahu je fakt, že menšina sa presadením tejto predstavy cíti zneistená a časť tejto menšiny dokonca ohrozená.

Toto napätie sa podľa mňa nevyhnutne prejaví aj v spôsoboch, akými bude novela uplatňovaná v aplikačnej a prípadne aj ďalšej normotvornej praxi. Šírka a hĺbka dôsledkov viacerých jej ustanovení bude jednoducho závisieť od toho, kto bude mať v danej chvíli väčšinu v parlamente a kto ju bude tvoriť na Ústavnom súde.

Mimochodom, bolo by popretím doterajšej tradície, ak by práve toto rozhodnutie ústavodarcu neprinieslo v budúcnosti aj neočakávaný výsledok.

2. V tomto argumente sa premietajú obavy a podozrenia, ktorým rozumiem – a s viacerými z nich sa aj stotožňujem –, pretože označovanie Západu za nepriateľa už je bežnou súčasťou vládnej komunikácie. Sama osebe však táto novela nie je spôsobilá ohroziť naše členstvo v Únii či Rade Európy a naratívu o ruskej ceste sa síce v zápale boja o (ne)schválenie novely dalo rozumieť ako legitímnej voľbe taktiky, po jej prijatí už však podľa mňa pôsobí kontraproduktívne.

Doplnenie čl. 7 ústavy je legislatívno-technicky najslabšie zvládnutým prvkom novely. V stanovisku pre Slovenskú advokátsku komoru som k nemu uviedol, že špecifikáciu vzťahu medzi vnútroštátnym a právom EÚ považujem za legitímny normotvorný cieľ ústavodarcu, ale že navrhované znenie je poznačené takou mierou neurčitosti, aká v rozpore s princípom právnej istoty vylučuje jeho predvídateľnú aplikáciu.

Stačí sa však s otvorenou mysľou pozrieť do zakladateľských zmlúv, do viacerých rozhodnutí najvyšších nemeckých, francúzskych, belgických, talianskych či poľských súdov alebo dokonca do niektorých rozhodnutí ESĽP, aby sme zistili, že to, čo sa v novele čl. 7 chcelo povedať, sa síce dalo povedať elegantnejšie a z technickej stránky dôslednejšie, ale vo svojej vecnej podstate to nie je žiadna ruptúra ani žiadna úchylka.

3. Oceňujem úspornosť a efektivitu novej úpravy v oblasti výchovy a vzdelávania. Práve toto ustanovenie má podľa mňa potenciál sa v dlhodobej perspektíve presadiť ako norma s najpriamejšími praktickými dosahmi, pričom som presvedčený, že príde čas, keď na ňu budú odkazovať nielen konzervatívci, ale aj liberáli.

Som plne stotožnený so zákazom dohôd o plodení detí pre inú osobu.

A, naopak, úpravu osvojenia (aj tú súčasnú zákonnú) považujem za hodnotovo pomýlenú, pretože deťom žijúcim v ústavnej starostlivosti môže sťažiť prístup k fakticky rodinným formám opatery.

Okrem toho predstavuje občianske aj právne znevýhodnenie množstva potenciálnych osvojiteľov, o ktorých parlament z dôvodu ich osobného stavu takpovediac automaticky predpokladá, že sú pre osvojené dieťa nespôsobilí byť zdrojom dostatočnej lásky a záruk zdravého vývoja.

Vincent Bujňák

odborný asistent na Katedre ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave

1. Povedané jednou vetou: zmení sa to, čo dovolí Ústavný súd, aby sa zmenilo. Povedané rozsiahlejšie: ani po schválení novely by sa nemalo zabúdať na to, že ústava predstavuje právny celok, ktorý sa vysvetľuje a uplatňuje vo vzájomnej súvislosti všetkých ústavných noriem. Ak si ústavné normy v konkrétnej veci navzájom protirečia, potom je potrebné ich vyvažovať cestou hľadania rovnováhy. Na tom je napokon postavené aj vyvažovanie vzájomne kolidujúcich základných práv, klasicky slobody prejavu a práva na súkromný život. Existujú testy, ktoré dávajú odpoveď na to, či v konkrétnom prípade preváži jedno alebo druhé.

Aj po schválení novely ústava hovorí, že Slovensko svoje medzinárodné záväzky dodržiava. Bude preto úlohou Ústavného súdu vyvažovať dnes schválené zmeny aj touto ústavnou normou. Konkrétne sa to prejaví v tom, že pojem „základné kultúrno-etické otázky“ bude interpretovaný v súlade s jeho účelom, a teda reštriktívne.

Vhodným príkladom je otázka možnosti mať na škole kríž. Keď v minulosti komora Európskeho súdu pre ľudské práva v talianskom prípade vyslovila, že kríž na školách je v rozpore s dohovorom, neprekvapivo to viaceré štáty odmietli rešpektovať, a to z dôvodu citlivosti tejto témy. 

Jednoducho povedané, štáty chceli, aby to bolo vecou ich úvahy. Náš parlament dokonca v decembri 2009 toto rozhodnutie odmietol naprieč politickým spektrom a štrasburskému súdu odkázal, že sa mýli. Toto je konkrétny príklad základnej kultúrno-etickej otázky, ktorý v minulosti vzbudil rozruch.

Náš Ústavný súd v súčasnom zložení pristupuje k ľudskoprávnym medzinárodným záväzkom Slovenska veľmi korektne, k čomu odporúčam napríklad jeho nález vo veci osôb so zdravotným znevýhodnením. Neočakávam preto, že zrazu v jeho rozhodovacej činnosti nastane obrat k horšiemu.

Za dôležité tiež považujem, že hoci podľa jedného z výkladov v odbornej diskusii Ústavný súd nebude môcť vyhlásiť za protiústavné zákony odôvodnené národnou identitou, novela ústavy takéto obmedzenie neobsahuje, a preto kompetenčne sa na postavení Ústavného súdu nezmenilo nič. Naďalej bude môcť vysloviť nesúlad zákonov s ústavou, ako aj s medzinárodnými zmluvami a je len na ňom, akú judikatúru pri tom použije.

2. Tento názor sa opiera o doplnené znenie článku 7, ktoré hovorí, že nič v tejto ústave a ústavných zákonoch nemožno vykladať ako súhlas Slovenska s prenosom výkonu časti jeho práv vo veciach tvoriacich národnú identitu. V júni som upozorňoval, že sa tam nespomína ešte jeden dôležitý formálny prameň práva, ktorý nie je ani ústavou, ani ústavným zákonom, no má právnu silu ústavného zákona. Je ním jediný platný výsledok referenda v našej histórii z roku 2003. Občania v ňom rozhodli, že súhlasia s členstvom Slovenska v Európskej únii, pričom už v tom čase bol známy princíp prednosti práva Európskej únie v prenesených oblastiach, tak ako ho judikoval Súdny dvor Európskej únie. 

Uvedomujem si, že niektorí kolegovia s takýmto chápaním platného výsledku referenda nesúhlasia a pripodobňujú ho k prieskumu verejnej mienky, no s tým sa nedokážem stotožniť v kontexte znenia relevantných ústavných noriem, ako aj výnimočnej legitimity tohto platného výsledku, ktorú porovnávam s procesom prijímania ústavy v roku 1992.

Ak bude Ústavný súd chcieť, v súlade so znením schválenej novely bude môcť naďalej presadzovať priateľský prístup k európskemu právu. Taktiež je vhodné pripomenúť, že hodnoty z našej ústavy sú porovnateľné s hodnotami, na ktorých stojí právo Európskej únie. Preto by vo všeobecnosti k pravidelným rozporom ani nemalo dochádzať, aj keď historické špecifiká určitý stret môžu priniesť.

Náš Ústavný súd sa v konflikte so Súdnym dvorom Európskej únie doposiaľ neocitol, čo je podstatný rozdiel napríklad oproti našim priateľom v Česku. Ústavný súd v Brne totiž v minulosti vytkol Súdnemu dvoru, že nerešpektuje európske dejiny, a jeho rozhodnutie označil za akt ultra vires, teda akt mimo zverených právomocí. Náš Ústavný súd si podobnú doktrínu ultra vires doposiaľ nevytvoril, na Ústavnom súde v Brne to bolo možné aj bez zmienky o národnej identite v ústave.

3. Oceňujem ústavnú garanciu rovnosti medzi ženami a mužmi pri odmeňovaní za vykonanú prácu, pretože môže slúžiť ako odrazový mostík v konaní pred Ústavným súdom z hľadiska doktríny pozitívneho záväzku štátu.

Formulácia národnej identity by sa stala rizikovou vtedy, pokiaľ by bol Ústavný súd obsadený tzv. suverenistami, čiže takými sudcami, ktorí by medzinárodné záväzky štátu nepokladali za relevantné.

K tomu je však nevyhnutné doplniť, že takíto sudcovia by na presadenie svojich myšlienok v rozhodovacej činnosti dokázali využiť už dnešný princíp zvrchovanosti v prvej vete ústavy. V konečnom dôsledku bude preto rozhodujúce zloženie Ústavného súdu.

A o tom, ako bude 13-členný Ústavný súd zložený, rozhodujú ľudia v parlamentných a prezidentských voľbách. Na každé uprázdnené miesto sudcu volí parlament dvoch kandidátov, z ktorých si prezident vyberá toho, koho považuje za lepšieho.

Katarína Šmigová

dekanka Fakulty práva Paneurópskej vysokej školy

1. Niektoré časti schválenej novely Ústavy SR budú mať veľký právny dosah, niektoré sú symbolické, avšak aj symbolický dosah je veľmi dôležitý. Odpoveď na túto otázku zároveň odzrkadľuje môj najväčší problém so schválenou novelou Ústavy SR, ktorý sa týka terminologickej nejednoznačnosti jedného ustanovenia. Jednou zo základných funkcií práva je jeho predvídateľnosť, schválená novela Ústavy SR však vytvára právnu neistotu. Mám na mysli koncept národnej identity.

Je pravda, že nielen ústavy iných členských štátov EÚ, ale aj samotné zakladajúce zmluvy obsahujú koncept národnej identity. No ak ho definujú, nie tak nejednoznačne ako naša schválená novela.

Niekedy sa to spomína ako vtip, že keď sú niekde dvaja právnici, nájdu sa tam tri právne názory. Je toto znakom právnej istoty, aby sa o autoritatívnej interpretácii Ústavy SR už v čase prijímania jej novely hovorilo ako o interpretácii, ktorá bude závisieť od zloženia Ústavného súdu SR?

Schválená novela Ústavy SR vyvolala otázky, na ktoré sa budú hľadať odpovede nielen prostredníctvom odborných debát, ale aj aktivistickými podaniami, čo môže viesť k viac ako symbolickému významu novely.

2. Argument približovania sa k Rusku prostredníctvom prijatej novely Ústavy SR je príliš generalizujúci. 

Na jednej strane je pravda, že skôr ako v prípade princípu prednosti práva EÚ vnímam ohrozenie princípu lojálnej spolupráce, na druhej strane stále vnímam veľký rozdiel medzi aplikáciou práva, prípadne jeho neaplikáciou v Rusku a aplikáciou práva na Slovensku.

Uvediem jeden dôležitý príklad, a to výkon politických práv, či už ide o možnosť organizovania slobodných volieb, alebo činnosť opozície.

3. V rámci novely oceňujem prijatie zákazu surogácie. Niekedy je túžba po dieťati taká priveľká a zraňujúca, že je až ťažké predstaviť si takúto situáciu. No to neznamená, že „mať dieťa“ je právom. 

Naopak, surogátne materstvo je v príkrom rozpore s právami a najlepším záujmom dieťaťa.

Čo sa týka rizika, článok upravujúci národnú identitu je výborným príkladom pre pedagogickú prax, keďže demonštratívne pojmy „najmä“ a „predovšetkým“ sa dali do jedného ustanovenia základného zákona štátu takým spôsobom, že svojím použitím v kontexte znejasňujú, respektíve umožňujú interpretáciu zásadne rozličnými smermi.

Ján Mazák

bývalý predseda Ústavného súdu a generálny advokát Súdneho dvora EÚ

1. Prijatá novela ústavy má aj symbolický význam. Šliape po ľudskej dôstojnosti, právnom štáte, našich medzinárodných záväzkoch v historickom momente prehlbujúcej sa krízy našej štátnosti nebývalým spôsobom. Ako symbol ľudského zla, hlúposti, netolerancie, ignorancie, ba až nenávisti k iným.

Dosah na právnu prax bude vyplývať predovšetkým z reálnych pokusov presadiť niektoré články do právneho života, napríklad o národnej identite a tie, ktoré sa dotýkajú základných práv a slobôd, záväzkov členského štátu EÚ a Rady Európy. Budú nasledovať spory. Som však opatrne optimistický a takmer istý, že všetky tieto pokusy stroskotajú. Niekedy na ústavodarnej moci, zavše a najčastejšie na vládnej úrovni a, samozrejme, svoju pozitívnu úlohu by mali zohrať naše i medzinárodné súdy. Azda nie hneď dnes, ale v budúcnosti určite.

2. Možný, reálne hroziaci rozpor s našimi záväzkami členského štátu Európskej únie a Rady Európy bol konštatovaný na toľkých úrovniach a fórach, že k tomu niet čo dodať. Najmä pokiaľ ide o princíp prednosti práva Únie. Mimochodom, znovu uznaného Slovenskou republikou v roku 2009 a podpisom R. Fica.  

Či sa taká hrozba bude materializovať, závisí od parlamentu, vlády aj súdov... Ak silou-mocou budú implementovať najproblematickejšie časti prijatého ústavného zákona, tak sa isto budeme vzďaľovať Únii. Pritom Únia bude musieť svoje hodnoty (podotýkam, dohodnuté a určené členskými štátmi v Zmluve o EÚ) brániť a chrániť. Aj proti rebelujúcemu členskému štátu. Tak ako sa stalo v prípade Poľska a Maďarska. K Rusku nás to však určite nepriblíži.

3. Priebeh celého legislatívneho procesu bol viacnásobným a hrubým porušením zákonnosti a ústavnosti. Tak sa zmena základného zákona nepripravuje, nenavrhuje a neprijíma! Vyvrcholilo to sústavne odkladaným hlasovaním, v ktorom na záver dominoval protiústavný nátlak zvnútra, zvonku (list od biskupa, telefonáty významným osobnostiam...). Poslanec (Krajčí) dokonca svoje hlasovanie označil za zradu a tak by sa dalo pokračovať. Napriek tomu sa dosiahol len najmenší možný počet hlasov. Deväťdesiat. Taký výsledok mi bráni uvažovať o nejakom čiastkovom ocenení novely alebo o nejakom veľkom riziku. Celá novela je jedno veľké riziko.

Marek Šmid

medzinárodný právnik, dekan Teologickej fakulty Trnavskej univerzity, člen KDH

1. Novela má silný symbolický význam, ale zároveň obsahuje konkrétne pravidlá orientujúce a integrujúce výrazne právny poriadok Slovenskej republiky; spravidla tieto normy v takejto podobe už boli aj pred novelou ústavy obsiahnuté v slovenskom práve, nie však na ústavnej úrovni. Ako povedal prezident SR, 90 hlasov v parlamente za súčasnej turbulentnej situácie predstavuje určitý konsenzus, ktorý sa možno prvýkrát silnejšie prejavil prostredníctvom volených zástupcov obyvateľov SR.

2. Tieto argumenty sa objavujú pravidelne. Môj názor je, že samotná ústava upravuje princíp pacta sunt servanda pri medzinárodnom verejnom práve a že tento princíp nijako nie je spochybnený a podobne, aj primárne právo EÚ sa zase približuje k právu členských štátov zachovávať si svoju identitu. Tieto dve skutočnosti podľa môjho názoru prevažujú nad určitou rýchlosťou prijatia novely a aj menším argumentačným, definičným a analytickým potenciálom v procese zmien a doplnení ústavy.

3. Ústavu v znení tejto novely by Ústavný súd nemal interpretovať ako popretie základného ústavného príkazu dodržiavať medzinárodné záväzky vrátane primárneho práva EÚ a mal by nájsť čo najpresnejší význam novej ústavnej úpravy. Toto sa týka toho ustanovenia, ktoré sa kritizuje z hľadiska vonkajšieho medzinárodného a európskoprávneho dosahu novely, pretože obsahuje niektoré nie presne právne definované kľúčové slová. Zrejme sa predpokladá debata najmä o účinkoch súdnych rozhodnutí v rámci EÚ v Luxemburgu.

Pokiaľ ide o ďalšie zmeny a doplnenia ústavy, tieto podľa môjho názoru zodpovedajú mentalite väčšiny ľudí tejto krajiny a jej myšlienkovému základu, ako aj základným ľudským kritériám našej kultúry a myslenia.

Tomáš Ľalík

právnik a profesor na Katedre ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave

1. Podľa mňa novela môže mať zásadný vplyv na právnu prax. Jej význam bude naviazaný na intenzitu, akou bude nadnárodné právo (právo EÚ či judikatúra Európskeho súdu pre ľudské práva) zasahovať do slovenskej ústavy a jej identity. Čím viac unifikácie a regulácie zo strany nadnárodných organizácií, tým jej význam bude narasť. Ak, naopak, tieto organizácie budú aplikovať deferenciu, diverzitu, pluralizmus alebo slobodu uváženia voči jednotlivým národným poriadkom (vrátane slovenského), tým jej význam bude symbolický. Povedané inak, ústavná identita je zbraň ťažkého kalibru. Po väčšinu času však čl. 7 ods. 6 a 7 ústavy budú v spiacom režime.

Touto novelou dostali slovenské orgány vrátane Ústavného súdu príkaz chrániť našu identitu.

2. S týmto názorom nesúhlasím. Každý relevantný ústavný poriadok v členskom štáte EÚ alebo Rady Európy má mechanizmy, ako sa brániť pred prílišným zasahovaním do podstatných častí (identity, večnej klauzuly) svojej vlastnej ústavy. Taliansko má známu doktrínu controlimiti (podľa ktorej existujú časti talianskej ústavy, ktoré nemôžu byť právom EÚ dotknuté), v Nemecku sa aplikuje konanie pred Spolkovým ústavným súdom o tom, či EÚ nekoná ultra vires (mimo prenesených kompetencií) alebo právny akt EÚ nie je v rozpore s ústavnou identitou Nemecka. A mohli by sme takto pokračovať aj Českom, Dánskom, Španielskom, Francúzskom atď. Ani napriek rozhodnutiam napríklad Spolkového ústavného súdu Nemecka v roku 2020, keď vyhlásil právo EÚ za neaplikovateľné v SRN, alebo rozhodnutiu českého Ústavného súdu vo veci tzv. slovenských dôchodkov, keď prišiel k rovnakému záveru, ani Nemecko, ani Česko neprestali byť členskými štátmi EÚ.

Navyše samotné právo EÚ v čl. 4 ods. 2 Zmluvy o EÚ obsahuje ustanovenie, ktoré hovorí o tom, že EÚ rešpektuje národné identity členských štátov. Teda samotné právo EÚ nás vyzýva, aby sme si určili, čo považujeme za svoju identitu. Môže to spraviť Ústavný súd (ako to urobili napríklad nemecký alebo poľský) alebo to môže urobiť aj parlament, ktorý mení a dopĺňa ústavu. Tým, že to urobil slovenský parlament, sa posilnil princíp demokracie.

Vo vzťahu k Európskemu súdu pre ľudské práva má dokonca aj slovenský Ústavný súd doktrínu, podľa ktorej rešpektuje a nasleduje závery štrasburského súdu, ale len potiaľ, pokiaľ nie sú v rozpore s našou ústavou. Tento záver vyplýva implicitne z čl. 154c) ods. 1 našej ústavy. Podobne postupujú aj ostatné ústavné súdy v Európe.

Vec treba zasadiť do kontextu. Právny poriadok Slovenska a iných členských štátov EÚ a Rady Európy je tzv. kompozitný – zložený z mnohých často prekrývajúcich sa právnych režimov vnútroštátneho, európskeho a medzinárodného práva. Tento systém nie je hierarchicky usporiadaný, ale je usporiadaný heterarchicky – žiadny právny poriadok nie je nadriadený voči ďalšiemu. Konflikty sa riešia dialógom a rokovaniami a to, ktorý právny poriadok sa nakoniec na danú vec uplatní, nie je možné dopredu odhadnúť.

3. V novele nenájdem článok, ktorý by mohol predstavovať zjavné riziko. Každá právna norma je predmetom výkladu a hypoteticky môže byť vyložená aj absurdným spôsobom. Takúto situáciu nejde vylúčiť. Okrem ústavnej identity novela ústavy v ďalších novelizačných bodoch len preniesla štandard ľudských práv, aký existuje na zákonnej úrovni, na úroveň ústavy.

V podstate sa nič nezmenilo, azda s výnimkou silnejšieho postavenia práv rodičov vo vzťahu k vzdelávaniu v školských inštitúciách pri sexuálnej výchove a intímnom vzdelávaní. Ale keď si uvedomíme, že deti nepatria štátu ani spoločnosti, ale svojej rodine, tak aj táto zmena má pozitívny význam z hľadiska prirodzeného práva. Práve štátne vzdelávanie predstavuje aj vzhľadom na minulosť najväčšie riziko pre indoktrináciu detí a je v napätí s pluralizmom a toleranciou, ktorú má štát zabezpečovať v tejto oblasti.