Regulácia lobingu Efektívny nástroj, byrokracia navyše alebo hon na čarodejnice

Slovensko je na ceste k zákonnej regulácii lobingu. To by samo osebe nemuselo byť zlou správou, práve naopak. Medzi dobrou legislatívou a nezmyselnou byrokratickou záťažou či v najhoršom prípade bičom na nepohodlných je však veľmi tenká hranica.

No začnime pozitívne.

Živelný lobing, ktorý na Slovensku prevláda v súčasnosti, rozhodne nie je dobrou praxou. Spomenúť si môžeme na prípady, keď bývalý predseda SaS Richard Sulík priznal, že u neho podnikateľ Michal Gučík vybavoval stretnutie s kandidátom na post generálneho prokurátora Maroša Žilinku, kontroverzné správy medzi členmi SaS a zakladateľom Penty Jaroslavom Haščákom alebo lobing Mariana Kočnera v prospech kandidáta na generálneho prokurátora Dobroslava Trnku.

Nastolenie témy na diskusný stôl je preto krok vpred. Pozitívom je aj to, že debata sa neskončila iba pri regulácii mimovládok.

Počas nekonečnej parlamentnej ságy o novele zákona o mimovládnych organizáciách totiž došlo k toľkým zmenám v plánoch, že ani sami predkladatelia už netušili, čo z regulácie napokon vylezie. Spočiatku to mal byť zákon o zahraničných agentoch, následne legislatíva na reguláciu lobingu a v závere „európsky“ konformný zákon na „zabezpečenie vyššej miery transparentnosti fungovania mimovládnych neziskových organizácií“.

V závere diskusie tak lobing z mimovládkovej regulácie vypadol, a to najmä z iniciatívy koaličného Hlasu. Tento krok možno jednoznačne hodnotiť kladne, pretože keby sa zrealizovala pôvodná idea, na Slovensku by vznikla mimoriadne ojedinelá situácia. Za lobistov by sa považovali občianske združenia, nadácie a iné neziskové organizácie, zatiaľ čo veľké korporácie, združenia výrobcov či vplyvní podnikatelia rôzneho druhu by zostali naďalej neregulovaní.

Rovnako pozitívne treba hodnotiť aj skutočnosť, že minister školstva Tomáš Drucker a predseda parlamentu Richard Raši, ktorí prevzali nad reguláciou lobingu iniciatívu, sa rozhodli zákon pripravovať pri zachovaní štandardného legislatívneho procesu. To je pri súčasnej koalícii skôr výnimočné, najmä pri celospoločensky citlivých zákonoch. Oficiálne paragrafové znenie zatiaľ známe nie je, ale v priebehu najbližších dní ho má ministerstvo predstaviť.

Ministerstvo vnútra do leta predstaví legislatívu regulujúcu lobing

TASR

Lobing nie je nezákonný

Lobing pritom citlivou témou určite je. Celospoločensky sa toto slovo spája skôr s negatívnymi emóciami, pritom však ide o bežnú súčasť politiky.

V každom štáte funguje popri sebe množstvo ľudí a záujmových skupín, ktoré majú neraz odlišné záujmy. Zároveň platí, že všetky tieto subjekty štát reguluje svojimi predpismi. Je logické, že každá záujmová skupina sa snaží, aby regulácia vyznievala čo najviac v prospech jej záujmov. Ide preto za ne lobovať k tým, ktorí rozhodujú.

Všetko je v poriadku, pokiaľ apel za svoje záujmy nepresiahne zákonom povolené hranice. Akákoľvek forma odplaty či uprednostňovania súkromných záujmov verejným činovníkom nad spoločenský rámec je už korupciou.

Práve tej má prehľadnosť lobingu predchádzať. Ak verejnosť vie, kto sa s kým stretáva a s akým cieľom, predchádza to pokútnym obchodovaniam a neférovým výhodám. Aspoň teoreticky.

Práve preto prepracované lobingové regulácie prinášajú rôzne formy verejne dostupných registrov, kam sa zapisujú široké zoznamy subjektov, ktoré sú lobistami, ale aj lobovanými. Porušenie predpisov vedie k uloženiu sankcií aj k zákazu možnosti lobovania.

Hľadanie nepriestrelnosti

Základným problémom regulovania lobingu je však jeho praktická vymožiteľnosť. Akokoľvek dobre napísaný zákon sa dá obísť a pri tomto type regulácie je nepriestrelnosť prakticky nemožná.

Ilustrovať to možno na rozsahu osôb, na ktoré sa bude regulácia vzťahovať.

Zo strany lobistov môže ísť o veľmi širokú definíciu, dokonca možno za lobistu označiť každého, kto systematicky alebo dlhodobo ovplyvňuje lobovaných (teda verejných funkcionárov) pri príprave právnych predpisov. V tomto smere zákonodarca „iba“ vytvorí byrokratickú záťaž pre široké spektrum subjektov.

Kto však má byť daným „lobovaným“? Verejný funkcionár? Aj jeho sekretárka? Zmluvne zaviazaný poradca? Blízke osoby?

Tu vidíme, že akokoľvek široko definíciu postavíme, pomerne ľahko sa nájde osoba, ktorá môže byť vyjednávačom za verejného funkcionára, no zákon sa na takúto situáciu vzťahovať nebude.

Rovnako náročné je upraviť to, čo je potrebné považovať za lobing.

Nepochybne ide o priame oslovovanie subjektov, ktoré rozhodujú o veciach verejného záujmu. Je však lobingom aj verejná výzva? Status na sociálnej sieti? Náhodné stretnutie na ulici či v reštaurácii? To v drvivej väčšine prípadov určite nie.

Práve preto je hľadanie vyváženého prístupu v podstate legislatívnou alchýmiou. Ako sme uviedli v úvode, neregulované eldorádo a pokútne stretnutia politikov s vplyvnými biznismenmi vyvolávajú vo verejnosti oprávnené otázky.

Fungovať to však nemusí ani opačne. Zo zahraničia máme totiž celý rad príkladov, keď lobingová regulácia viedla skôr k prebyrokratizovaniu postupov, avšak bez želaného výsledného efektu.

Prázdne registre

Ako ukazuje obsiahla analýza a návrh riešení od Transparency International Slovensko, Nadácie Zastavme korupciu a Via Iuris, Slovensko v súčasnosti patrí v Európskej únii skôr k výnimkám, ktoré lobing neregulujú vôbec. Naprieč členskými krajinami sa pritom možno stretnúť s rôznym prístupom.

Základným rozdielom je, či je registrácia lobistov povinná (napr. Rakúsko, Cyprus, Estónsko či Európska komisia) alebo dobrovoľná (napr. Belgicko, Holandsko či Európsky parlament). Napríklad poslanci Európskeho parlamentu pre uvoľnené pravidlá môžu rokovať aj s osobami, ktoré v registri zapísané nie sú. Veľmi záleží aj na už spomínanej širokej alebo úzkej definícii toho, kto je lobistom a kto lobovaným.

Výsledkom je, že napríklad benevolentná holandská legislatíva zahŕňa v registri iba 72 lobistov, zatiaľ čo Írsko s tretinovou populáciou malo v roku 2022 až 2430 registrovaných organizácií.

Najlepšie príklady v tomto smere nachádzame vo Francúzsku, v Nemecku či vo Fínsku, kde pokrývajú takmer všetky verejné inštitúcie, na ktorých sa zvykne lobovať.

Úprava zákonov o lobingu v európskych krajinách. Graf: autor

Počet lobistov pritom nie je všetko. Ako sme už naznačili, rozhodujúce je to, či register naozaj „žije“.

Príkladom je Cyprus, ktorého register na papieri obsahuje množstvo povinných regulačných dát vrátane identifikácie skutočných vlastníkov lobistických organizácií, no od roku 2023 sa doň nezapísal nikto.

Práve preto je dôležitá vymožiteľnosť a zodpovedný strážca registra.

Dobrá prax sa nájde aj v tomto prípade.

Ideálnou dohľadovou inštitúciou je nezávislá autorita, ktorá má dostatočné sankčné mechanizmy na to, aby regulácia nebola iba byrokratickou záťažou. V slovenských podmienkach máme úradov až-až, takže vytvárať nový v žiadnom prípade netreba.

Ako vhodná inštitúcia sa ponúka napríklad Úrad na ochranu oznamovateľov, samozrejme, po dostatočnom personálnom a rozpočtovom posilnení. Transformovať na tento účel by bolo možné aj niektorú zo štátnych komisií.

Príklady z Írska (Irish Standards in Public Office) a Francúzska (Vysoký úrad pre transparentnosť vo verejnom živote) ukazujú, že vymáhaním pravidiel sa môže zlepšiť aj kultúra lobovania. Naopak, novozavedená regulácia v Česku naráža na kapacitné limity ministerstva spravodlivosti, ako aj na fakt, že dozor nad dodržiavaním pravidiel má na starosti politicky kreovaný subjekt.

Krok vpred alebo riziká na obzore?

Sumárne určite platí, že neregulovaný lobing nie je v 21. storočí ideálnym riešením. Faktické limity zákonnej úpravy sú však na základe zahraničných skúseností úplne zrejmé.

Ak slovenský zákonodarca má naozaj dobrý úmysel (o čom možno z doterajšieho priebehu prípravy zákona odôvodnene pochybovať), mal by si dať pozor najmä na vykonateľnosť prijímanej úpravy.

Okrem optimálne zvoleného rozsahu povinných subjektov a dohľadovej zložky by sa mal sústrediť aj na úpravu etického kódexu lobistov a tzv. lobistickú stopu – teda evidenciu stretnutí medzi lobovanými a tretími subjektmi. Tu by zodpovednosť, aj s náležitými sankciami, mala byť na verejne činných osobách.

Problémom by však bolo, ak prijatá úprava nebude cieliť k dosiahnutiu verejného záujmu. V takom prípade nás čaká ďalšia vlna papierovačiek a zbytočných registrácií. Zasiahnuť pritom nemusia iba tú časť mimovládneho sektora, na ktorý sa pôvodne chcela koalícia zamerať, ale aj malé združenia vrátane podnikateľského sektora. Zodpovednosť verejných funkcionárov však nemusí byť takmer žiadna.

V najhoršom scenári môže ísť o efektívny nástroj na hon voči nepohodlným subjektom. O koho pôjde, bude v praxi závisieť najmä od vládnucej garnitúry.