Čo čaká Slovensko v prípade víťazstva strany, ktorá nebude vedieť zostaviť vládu? Čo ak nastane volebný pat? A je vôbec voľba poštou ústavná? Odpovedá ústavný právnik Vincent Bujňák.

Aký je ústavný postup, podľa ktorého po voľbách vzniká nová vláda? Musí prezident poveriť zostavením vlády predsedu najsilnejšej strany alebo môže poveriť aj niekoho iného?

Právna doktrína výstižne poukazuje na to, že podľa ústavy môže byť za predsedu vlády vymenovaný každý občan Slovenskej republiky, ktorý je voliteľný do Národnej rady, čo spĺňajú vyše štyri milióny ľudí. Odpoveď na otázku, čím sa má potom riadiť hlava štátu, je prítomná v ďalšej časti ústavy. Tá hovorí, že vláda je do 30 dní po svojom vymenovaní povinná predstúpiť pred Národnú radu, predložiť jej svoj program a požiadať ju o vyslovenie dôvery.

Prezident má preto kandidáta na predsedu vlády hľadať v radoch parlamentnej väčšiny. Bezprostredne po voľbách do Národnej rady ešte nemusí byť jasné, ktoré strany vytvoria koaličnú väčšinu a ktoré budú tvoriť opozíciu. Je preto zvykom, že prezident si hneď po voľbách pozve lídrov strán s parlamentným zastúpením a pýta sa na ich predstavy o budúcej vláde. Následne lídra strany s najväčším počtom mandátov poverí zostavením vlády.

Je to skôr otázka tradície alebo zákonnej úpravy?

Je to ústavná zvyklosť predchádzajúca menovaniu vlády. Udelením poverenia sa daná osoba predsedom vlády nestáva a ani neskôr sa ním vôbec nemusí stať. Poverenie udeľuje prezident písomne spolu s lehotou, v ktorej očakáva zostavenie vlády. Udelenie poverenia pre lídra znamená, že najskôr musí rokovať s ostatnými parlamentnými stranami o vytvorení takej koalície, kde súčet mandátov bude dávať v parlamente väčšinu.

V prípade úspechu vzniká predpoklad, že budúca vláda po svojom vymenovaní získa v parlamente dôveru. Ak sa poverenému lídrovi nepodarí vytvoriť s ďalšími stranami dohodu na koalícii, svoj neúspech oznámi prezidentovi, ktorému poverenie vráti. Prezident potom poverí zostavením vlády lídra ďalšej strany v poradí. V našej doterajšej praxi sa zatiaľ vždy podarilo vytvoriť koalíciu a potom aj vládu najneskôr na druhý pokus.

O uvedených postupoch sa ústavný text explicitne nezmieňuje, no všetci prezidenti sa nimi zatiaľ jednotne riadili. Dôsledne sa držali aj pravidla, že ako prvý dostáva poverenie vždy predstaviteľ strany s najvyšším počtom mandátov. Prezidenti tak činili aj vtedy, keď bolo jasné, že jeho strana napriek prvému miestu v poradí voľby reálne prehrala a koalíciu nezostaví (postup po voľbách v rokoch 1998, 2002 a 2010). Po úspešnom zostavení koalície sa pristupuje k menovaniu predsedu a zvyšných členov vlády.

Koľko má poverený zostavením vlády času na to, aby sa pokúsil vládu zostaviť?

Ústava sa o explicitnej lehote nezmieňuje, závisí to od rozhodnutia prezidenta, ktorý pritom zohľadní povinnosť zabezpečovať svojím rozhodovaním riadny chod ústavných orgánov. V roku 2010 dal lídrovi politickej strany s najvyšším počtom mandátov deväť dní.

Ústavný právnik Vincent Bujňák. Foto: archív V. B.

Samostatná kapitola je ustanovujúca schôdza nového parlamentu. Do koľkých dní po voľbách musí byť zvolaná a kto ju zvoláva?

Ustanovujúcu schôdzu nového parlamentu zvolá hlava štátu tak, aby sa uskutočnila do 30 dní od vyhlásenia výsledkov volieb. Ak tak neurobí, nový parlament sa zíde na tridsiaty deň po vyhlásení výsledkov volieb. Problémom je, že v období odo dňa volieb až do ustanovujúcej schôdze nemáme v ústavnom systéme orgán, ktorý by mohol v prípade neočakávanej situácie upraviť existujúce zákony.

Môže sa nám zdať, že pravdepodobnosť výskytu neočakávanej situácie práve v tomto medziobdobí je nízka. Spomeňme si však na rok 2020 a nástup ochorenia COVID-19 v našom regióne akurát na prelome februára a marca, pričom voľby sa konali 29. februára. Trvalo takmer tri týždne, kým sa uskutočnila ustanovujúca schôdza novozvoleného parlamentu, a za ten čas konal napríklad Úrad verejného zdravotníctva na základe zjavne nevyhovujúcej zákonnej úpravy, ktorá na podobnú situáciu nebola pripravená.

Žiaľ, takýchto nedostatkov máme v našom ústavnom systéme viac a na Právnickej fakulte UK sme ich podrobne rozobrali v knihe „Ústavný systém Slovenska počas krízových situácií: Možnosti, limity a riešenia“, ktorá bola doručená okrem iného aj poslancom Národnej rady.

Pri týchto voľbách sa hovorí aj o tom, že je možné, že vládu sa nepodarí zostaviť. Čo sa deje v takom prípade? Dokedy by tak ostala vo funkciách Ódorova vláda?

V štandardnej situácii má vláda podať po ustanovujúcej schôdzi novozvoleného parlamentu obligatórnu demisiu. My však máme odvolanú vládu, ktorá nikdy nemala dôveru parlamentu, preto ona demisiu podávať nebude. Bude naďalej pôsobiť s obmedzeným rozsahom právomocí, a to až do vymenovania novej vlády. Znamená to teda, že nemá konkrétne určené funkčné obdobie, ako napríklad parlament alebo hlava štátu.

Čo musí nastať, aby v prípade patovej situácie došlo k ďalším predčasným voľbám?

Teoreticky je možné dospieť k predčasným voľbám dvoma spôsobmi, prakticky by však existoval iba jeden spôsob. Tým je skrátenie volebného obdobia na základe uznesenia parlamentu, ktorým sa určí čas vyhlásenia a konania volieb do Národnej rady.

Tento čas sa určí v súlade s potrebou zabezpečenia ochrany slobodnej súťaže politických síl, teda tak, aby sa voľby vykonali do troch až štyroch mesiacov. Návrh takéhoto uznesenia môže predložiť najmenej 30 poslancov a na jeho schválenie potrebujete ústavnú väčšinu, teda aspoň 90 poslancov.

Druhý, teoretický spôsob je skrátenie volebného obdobia cez tzv. antiblokačné mechanizmy. Hlava štátu totiž môže rozpustiť parlament, ak nebol dlhšie ako tri mesiace uznášaniaschopný, hoci jeho zasadanie nebolo prerušené a bol v tom čase opakovane zvolávaný na schôdzu. Parlament vie takto zablokovať po koordinovanej akcii 75 poslancov, ktorí sa nebudú prezentovať, lebo zvyšných 75 poslancov nebude schopných schôdzu otvoriť. Vyžaduje sa totiž nadpolovičná väčšina všetkých poslancov.

V našej situácii by sa to však využiť nedalo, lebo hlava štátu nemôže rozpustiť parlament počas posledných šiestich mesiacov svojho volebného obdobia. Od polovice decembra 2023 tak týmto oprávnením nebude disponovať a dovtedy parlament nestihne byť zablokovaný na ústavou predpísané obdobie.

V prípade, že sa vládu podarí zostaviť, aký je ďalší postup? Do koľkých dní musí vláda parlamentu predložiť programové vyhlásenie vlády a požiadať o dôveru?

Hlava štátu vymenuje predsedu vlády, na jeho návrh vymenuje ďalších členov vlády a poverí ich riadením ministerstiev. Vláda je povinná do 30 dní po svojom vymenovaní predstúpiť pred Národnú radu, predložiť jej svoj program a požiadať ju o vyslovenie dôvery.

Ak takáto vláda nezíska dôveru, sme opäť tam, kde sme teraz?

Áno. Ak parlament zamietne návrh na vyslovenie dôvery, hlava štátu vládu odvolá a poverí ju vykonávaním jej pôsobnosti v obmedzenom rozsahu až do vymenovania novej vlády. Právomoci vlády môžeme potom rozdeliť do troch skupín. Do prvej skupiny patria právomoci, ktoré odvolaná vláda vykonáva bez dodatočných obmedzení. Patrí sem napríklad podávanie návrhov zákonov.

Druhú skupinu predstavujú právomoci, ktoré odvolaná vláda vykonávať nemôže. Známym príkladom je rozhodovanie o zásadných otázkach vnútornej a zahraničnej politiky. Napokon tretiu skupinu tvoria právomoci, ktoré odvolaná vláda môže vykonávať len s predchádzajúcim súhlasom hlavy štátu. Sú nimi napríklad uznášanie sa na podaní návrhu na skrátené legislatívne konanie, na zahraničné cesty členov vlády, na prijatie uznesenia k zmene účelu použitia výdavkov štátneho rozpočtu alebo pri vymenúvaní a odvolávaní štátnych funkcionárov.

Čítajte tiež

Voľba poštou Voličov zo zahraničia pribúda, hlasovanie poštou však má aj nedostatky

Jakub Lipták

Voľba poštou vytvára nerovnaké podmienky pre voličov a neumožňuje zabezpečiť tajnosť voľby, no je dostupnejšia.

Vnímate, že pri voľbe poštou nie je zabezpečená tajnosť voľby? Je to podľa vás v poriadku alebo je možné, že voľba poštou nie je ústavná?

Vnímam to tak, že zákonodarca sa snažil vyvažovať medzi princípom všeobecnosti volieb a medzi princípom tajnosti. Pri tejto situácii ustúpil princíp tajnosti, a to v záujme reálnejšej možnosti využitia volebného práva voličmi v zahraničí. Výsledok tohto vyvažovania považujem za ústavne konformný, hoci zákonodarca by sa mohol rozhodnúť konať aj inak.

Možno poukázať na rozsudok Veľkej komory Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Sitaropoulos a Giakoumopoulos proti Grécku. Prípad sa týkal gréckych občanov žijúcich vo Francúzsku, ktorí považovali za neprípustné, že im nebolo umožnené voliť v gréckych voľbách zo štátu pobytu. Súd konštatoval, že ani relevantné medzinárodné, ani regionálne právo, ani rôzne postupy členských štátov v tejto oblasti neodhalili žiaden záväzok alebo konsenzus, ktorý by od štátov vyžadoval prijatie opatrení na výkon volebných práv štátnych občanov žijúcich v zahraničí.

V prípade, že občan odvolí poštou a následne (ešte pred samotnými voľbami) zomrie, mal by tento hlas byť započítaný alebo nie?

Pri absencii explicitného zákazu započítania takéhoto hlasu (ktorý by stanovovala právna úprava) sa prikláňam k započítaniu, podobne ako keď sa v deň volieb stane nešťastie, že volič odvolí, no potom v priebehu dňa zomrie.