Zákon o dôverníkoch
Nepáči sa konzervatívcom ani LGBT zoskupeniu. Čelí aj mnohým odborným námietkam
Návrh na jednej strane otvára dvere prijatiu registrovaných partnerstiev a homomanželstiev, na druhej strane v niektorých bodoch povyšuje nový inštitút nad práva manželov.
Minister spravodlivosti Viliam Karas. FOTO TASR – Martin Baumann
Zákon o fiduciárnom vyhlásení z dielne ministerstva spravodlivosti má ustanovením inštitútu dôverníka pomôcť riešiť životné situácie ľuďom žijúcim v spoločnej domácnosti, ktorí nechcú alebo nemôžu vstúpiť do manželstva. Aspoň tak ho prezentoval samotný rezort spravodlivosti.
Hoci by si podľa tohto zákona mohol jednotlivec vybrať za dôverníka kohokoľvek, primárnou motiváciou jeho vypracovania bolo umožniť párom rovnakého pohlavia, aby sa mohli vzájomne zastupovať v niektorých životných situáciách, mať prístup napríklad k informáciám o zdravotnom stave, poberať ošetrovné a podobne.
V utorok (7. marca) sa k zákonu skončilo medzirezortné pripomienkové konanie. Dohromady prišlo 142 pripomienok, z toho jedna hromadná. Zásadných pripomienok, pri ktorých musí nasledovať rozporové konanie, a teda predĺženie legislatívneho procesu, je spolu 15.
Príliš veľa nejasností
Prvý súbor pripomienok sa týka legislatívnych nedostatkov, ktoré návrh – podľa pripomienkujúcich – má. Tie sa však v procese prípravy dajú opraviť, vypustiť či nahradiť vhodnejšími formuláciami.
Zákon by mal priniesť viacero praktických riešení pre osoby žijúce v spoločnej domácnosti.
Napríklad ministerstvo vnútra namieta, že spôsobilosť na právne úkony nie je možné u všetkých zistiť z registra fyzických osôb. Napríklad u tých, ktorí nemajú trvalý pobyt na Slovensku, pričom návrh toto nijako neupravuje. Podľa jeho znenia môže byť dôverníkom aj ten, kto nemá trvalý pobyt na Slovensku, teda aj cudzí štátny príslušník.
Najviac pripomienok k návrhu vzniesla notárska komora, ktorá by v praxi mala aj najviac práce s realizáciou novej legislatívy. A práve praktického uplatňovania sa jej pripomienky aj týkajú. Napríklad presnejšej definície dôverníka, rozsahu údajov, ktoré majú byť zaznamenané v registri, notárskej povinnosti zapísať nové vyhlásenia do registra, aby si ich oprávnené subjekty dokázali overiť v reálnom čase, a podobne.
Sociálna poisťovňa zas upozorňuje na to, že overenie toho, či je niekto v dôverníckom vzťahu, je možné len po súhlase dotknutej osoby, čo môže podľa nich spôsobiť, že sa ako inštitúcia nebudú môcť dostať k informácii v prípade nárokov dôverníkov povedzme na ošetrovné. Sociálna poisťovňa preto navrhuje, aby k registru mali prístup všetky orgány verejnej moci aj bez súhlasu dotknutej osoby.
Bez prístupu do registra nebudú mať ani iné orgány a inštitúcie možnosť overiť si existenciu fiduciárneho vyhlásenia, a preto môže v praxi vzniknúť situácia, že dotyčnému dôverníkovi nebude umožnené zastupovanie konkrétnej osoby. Bez reálnej možnosti overenia si bude môcť napríklad zdravotné záznamy osoby, ktorá je povedzme v kóme, vypýtať prakticky ktokoľvek a zároveň sa k nim nemusí dostať osoba reálne ustanovená za dôverníka.
Ministerstvo práce pripomína napríklad pozíciu inšpektorátu práce, ktorý takisto nemá prístup do registra a nedokázal by tak zabezpečiť, aby sa zamestnanie dôverníka v rodinnej firme nepovažovalo za nelegálnu prácu.
Problematický je aj možný konflikt medzi konaním dôverníka a konaním na základe plnomocenstva, napríklad ak bude mať jedna osoba štatút dôverníka a iná plnomocenstvo. Zároveň napríklad podľa pripomienky Inštitútu pre ľudské práva a rodinnú politiku (HFI) nie je z navrhovaného znenia jasné, či po schválení fiduciárneho vyhlásenia na zastupovanie v bežných veciach sa budú môcť ľudia vo vymenovaných životných situáciách naďalej zastupovať aj na základe plnomocenstva.
A napríklad generálna prokuratúra upozorňuje, že ustanovenie Notárskeho centrálneho registra fiduciárnych vyhlásení je nepriamou novelou zákona o notároch a notárskej činnosti, čo však ministerstvo spravodlivosti v predloženom návrhu explicitne neuvádza.
„Po detailnom preštudovaní tohto návrhu zákona máme za to, že jeho v súčasnosti predložené znenie je vágne, nezrozumiteľné a predovšetkým v rozpore s požiadavkami kladenými na tvorbu právnych predpisov tak, ako ich predpokladá zákon č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky,“ rámcuje svoju pripomienku generálna prokuratúra.
Ako sme spomenuli vyššie, k návrhu bolo podaných viac ako 140 pripomienok, čo je značný počet a nesvedčí to o kvalite materiálu. Väčšina z nich sa týka práve legislatívnotechnických problémov, ktoré hovoria o nejasnosti, nejednoznačnosti, zmätočnosti či praktickej nevykonateľnosti jednotlivých ustanovení.
Ak by bol návrh schválený v takejto podobe, mohol by vniesť neporiadok do občianskoprávnych vzťahov s potenciálom vytvárať osobné aj vnútrorodinné spory, ktorých riešenie by zaťažovalo predovšetkým súdny systém Slovenska.
Dôverníci budú mať viac práv ako manželia
Druhý súbor pripomienok sa týka skôr ideových ustanovení, ktoré môžu výrazne zasiahnuť predovšetkým do práv detí, ale aj do vzťahov medzi manželmi.
Zásadnú pripomienku podala Konferencia biskupov Slovenska (KBS).
Aj vzhľadom na vyššie opísané nejasnosti je podľa biskupov podoba zákona v rozpore so základným cieľom návrhu priniesť „viac právnej istoty v oblasti vzájomného zastupovania v bežných veciach“.
Navyše zvýhodňuje dôverníkov aj oproti právam na zastupovanie, ktoré majú v súčasnosti manželia medzi sebou.
„V slovenskom právnom poriadku majú problém sa v bežných veciach zastúpiť aj manželia na základe sobášneho listu. Praktické problémy dlhodobo robí pošta, ktorá vyžaduje na prebratie pošty manželom/manželkou svoje vlastné tlačivo a neakceptuje ani len splnomocnenie podpísané pred notárom.
Ďalej v bežnom živote manžel ani len nemôže zmeniť alebo predĺžiť platnosť napríklad zmluvy o internetovom pripojení v domácnosti zo strany poskytovateľov internetu, jednoducho manžela neakceptujú. Obce bežne odmietnu vydať poštu (napríklad rozhodnutie o vyrubení dane z nehnuteľnosti) po smrti druhému manželovi, hoci podľa listu vlastníctva sú vlastníkmi obaja manželia; nemožnosť dostať sa k bankovému účtu po smrti jedného z manželov ani len pre účely zaplatenia bežných poplatkov, ako je elektrina, plyn a pod.,“ píše KBS.
Vytvorenie ďalšieho inštitútu, ktorý môže zasahovať do sporov o starostlivosť o deti, je podľa KBS právne nekoncepčný. „Ak bol zámer zákonodarcu umožniť rodičom určiť, kto sa bude starať o ich deti pre prípad smrti, to sa rovnako dalo len novelou zákona o rodine,“ dodávajú slovenskí biskupi.
Na problematiku starostlivosti o deti upozorňuje napríklad aj HFI, ktorý sa domnieva, že ustanovením dôverníka za budúceho možného poručníka dieťaťa (ak vyhlasujúci zomrie) sa môže blokovať prípadné osvojenie, keďže osvojením zaniká vzťah medzi poručníkom a zverencom. Tu nastáva konflikt záujmov. Preto by malo byť podľa HFI vhodnejšie ustanovenie, aby súd nemusel prihliadať výlučne na fiduciárne vyhlásenie, ak zistí, že osvojenie inou osobou (napríklad blízkym príbuzným) je vhodnejšie z hľadiska záujmov dieťaťa ako zostať v domácnosti s pozostalým partnerom svojho skutočného rodiča.
Problémy môže tento návrh podľa HFI priniesť aj na poli medzinárodného práva. Preto navrhujú namiesto skratky „životný dôverník“ používať skratku „fiduciárny dôverník“. „Pojem životný dôverník nepovažujeme za vhodný. Navodzuje dojem, ako by pri fiduciárnom vyhlásení šlo o akúsi formu životného zväzku/partnerstva, čo odmietame. Takéto nazeranie na tento inštitút môže prispieť k zneužitiu tohto inštitútu medzinárodnými súdmi, ktoré majú tendenciu napĺňať partnerské typy zväzkov právami, ktoré sú inak vyhradené pre manželov,“ píše HFI.
HFI zároveň navrhuje definovať dôverníctvo ako inštitút súkromného práva, pretože nemá žiaden súvis s rodinným právom ani právom na rodinný život. „Rodina je v našom práve definovaná dvoma typmi vzťahov, a to vzťahmi medzi manželmi a vzťahmi medzi rodičmi a deťmi. Súkromnoprávne inštitúty, ako je plnomocenstvo, závet či fiduciárne vyhlásenie, nemožno interpretovať ako inštitúty zakladajúce rodinu,“ odôvodňuje. Preto sa naň ani nemôže vzťahovať článok 8 Európskeho dohovoru o ľudských právach, ktorý sa týka práva na súkromný a rodinný život.
Aliancia za rodinu (AZR) takisto namieta pomenovanie „životný dôverník“, keďže takúto osobu môže vyhlasujúci kedykoľvek zmeniť aj bez udania dôvodu. Problémom je podľa Aliancie aj poručníctvo dieťaťa v prípade smrti biologického rodiča. Súd by pri zverení do osobnej starostlivosti mal aj naďalej preferovať v prvom rade reálne príbuzenstvo (starí rodičia, súrodenci, súrodenci biologických rodičov).
AZR zároveň navrhuje, aby sa zákon o dôverníkoch predložil až po príprave a schválení stratégie podpory manželstva.
„Ak sa má uchovať výnimočné postavenie manželstva, nemôže sa prijímať zákon, ktorý (i) zníži atraktivitu a výnimočnosť manželstva tým, že sa výhody z manželstva zmenšia v porovnaní so zákonom priznanými výhodami osôb, ktoré manželstvo neuzatvorili, (ii) ba dokonca pri správcovi dedičstva zlepšuje situáciu osôb s fiduciárnym vyhlásením nad situáciou manželov po smrti manžela. Je potrebné vyvážiť tieto práva ďalšou podporou manželstva, inak môžeme skôr očakávať ďalšie znižovanie záujmu o manželstvo, ktoré je kľúčové pre demografické prežitie tejto spoločnosti, nakoľko v manželstve sa rodí viac detí ako nezosobášeným párom,“ píše AZR.
Takisto považujú za neprijateľné, ak sa návrh zákona komunikuje ako prvý krok alebo v rámci umenia možného, ktorý umožňuje v budúcnosti zájsť „ďalej“ v podpore rovnakopohlavných partnerstiev, ak by bola vôľa parlamentu iná. Komunikácia by mala byť skôr postavená na platných zákonných a ústavných princípoch zákona o rodine a manželstva ako jedinečného zväzku muža a ženy.
LGBT skupinám sa návrh máli
Nespokojnosť s návrhom vládne aj na druhej strane názorového spektra. Slovenské národné stredisko pre ľudské práva (SNSĽP) navrhuje zákon stiahnuť a prepracovať tak, aby bol podľa nich v súlade s judikátmi Európskeho súdu pre ľudské práva k čl. 8 Európskeho dohovoru o ľudských právach, ktorý sa týka práva na súkromie a rodinný život.
„Predložený návrh zákona nereflektuje základné požiadavky na právne uznanie párov rovnakého pohlavia a ich rodín, a teda nenapĺňa pozitívny záväzok štátu vyplývajúci z ústavného práva na súkromný a rodinný život, z ústavnej požiadavky na dôstojnosť a rovnosť a z medzinárodných záväzkov vyplývajúcich Slovenskej republike z ratifikovaných dohovorov v oblasti ľudských práv,“ uvádza SNSĽP.
Argumentuje aj ostatným verdiktom ESĽP vo veci Fedotova a i. proti Rusku. Tam síce uvádza, že štáty majú voľnú úvahu v tom, ako naplniť uznanie rovnakopohlavných párov, no de facto prikazuje členským štátom Rady Európy, aby nejakú formu uznania týchto zväzkov prijali. Fiduciárne vyhlásenie za takúto úpravu SNSĽP nepovažuje.
Hoci sa konkrétna kauza týka Ruska, slovenské súdy sa o verdikt môžu oprieť v prípadných vnútroštátnych žalobách.
S podobným stanoviskom prišla aj Iniciatíva Inakosť vo svojej hromadnej pripomienke. Takisto argumentuje judikátmi ESĽP a dodáva, že neexistencia právneho uznania homosexuálnych zväzkov je podľa nej diskrimináciou takto sexuálne orientovaných ľudí.
„Potreby týchto osôb a párov sú právne prehliadané a potvrdzovaná je tak spoločenská stigmatizácia a predstava o ich menšej hodnote. Kým nebude odstránená táto nerovnosť na strane štátu, nie je možné dosiahnuť akceptáciu a rovnoprávnosť ani na spoločenskej úrovni,“ uvádza Inakosť.
„Tento vzťah dôverníctva (ktorý ani nie je nevyhnutne vzájomný) nemá vo svojom obsahu definovaný súbor práv a povinností typicky potrebný pre partnerské vzťahy. A to zrejme aj preto, lebo takýmto vzťahom druhovo jednoducho nie je. Navrhovaný inštitút tzv. fiduciárnych vyhlásení je vlastne len novou formou niektorých splnomocnení,“ dodávajú zástupcovia LGBT.
Najneutrálnejšie stanovisko k návrhu zákona, ktoré je skôr komentárom ako pripomienkou, pridal pravdepodobne verejný ochranca práv Róbert Dobrovodský. Aj on sa opiera o verdikt ESĽP Fedotova a i. proti Rusku s tým, že je podľa princípu subsidiarity na voľnej úvahe štátov, ako upraví právne uznanie homosexuálnych zväzkov.
Vychádza z toho, že fiduciárne vyhlásenie je jednostranný právny úkon, ktorý by ESĽP zrejme nepovažoval za zväzok. Navyše ak jedna osoba môže mať dôverníkov viac vrátane blízkych príbuzných, čo je v rozpore s princípom monogamie aj vylúčenia príbuzenstva v takýchto zväzkoch.
Za základné aspekty života považuje podľa ombudsmana ESĽP tie záležitosti, ktoré sa týkajú majetku, dedenia a vzájomných vyživovacích povinností, ale aj zdaňovania. Takisto možnosť využiť alebo zohľadniť uznanie páru v administratívnych a v súdnych konaniach. Pripomína aj trestné konanie (napr. právo odoprieť výpoveď voči partnerovi), prípadne priznanie práva na pobyt odvodené od partnera, ktoré nie sú priznané do inštitútu dôverníka.
„Podľa môjho názoru, životné situácie vypočítané v § 5 návrhu zákona, ako aj v novelizačnom článku II a III sú cestou dobrým smerom k naplneniu ľudskoprávneho štandardu, avšak z pohľadu súdu by v obdobnom prípade voči Slovenskej republike mohli byť považované za nedostatočne a úzko vymedzené,“ píše ombudsman.
