Aká je vaša prvá reakcia na rozhodnutie Ústavného súdu?

Na začiatku by som rád zdôraznil, že v každom členskom štáte Rady Európy sa rozhodnutia Ústavného súdu rešpektujú. Ani Slovensko v tomto nemá byť výnimkou. Pripomínam to preto, lebo tesne pred týmto rozhodnutím bol na náš Ústavný súd vyvíjaný obrovský tlak a niektorí politickí aktéri sa súdu až vyhrážali.

Ide podľa vás o správne rozhodnutie?

V prvom rade treba pripomenúť, že toto nie je prvé rozhodnutie Ústavného súdu o protiústavnosti referendovej otázky. Ešte v roku 2014 Ústavný súd nepripustil ústavnosť otázky, ktorú žiadalo vyhlásiť 400-tisíc občanov na podklade petície Aliancie za rodinu. Rovnako je faktom, že protiústavnosť otázky o rozpustení celoštátneho parlamentu konštatoval ešte v roku 1993 maďarský ústavný súd a jeho rozhodnutie sa rešpektovalo.

Toto rozhodnutie však nie je bodkou v ďalšom vývoji, skôr čiarkou, pretože sa ukázalo, že jeden z ústavných problémov je vo formulácii tejto referendovej otázky. Bola totiž formulovaná ústavne nekorektne. Ale dala sa naformulovať aj tak, aby to pred Ústavným súdom prešlo.

Mohli by ste zhrnúť základné argumenty, ktorými Ústavný súd rozhodol o protiústavnosti referendovej otázky o predčasných voľbách?

Referendum je zakotvené v piatej hlave našej ústavy, ktorá sa zaoberá zákonodarnou mocou. Piata hlava našej ústavy sa teda týka tej časti moci, ktorá má prijímať všeobecne záväzné normy. To znamená, že keď v národnej rade prijímate zákon, musí sa týkať rôznych situácií, ktoré nastanú, nielen jedinej konkrétnej situácie. Taký zákon by išiel proti základnému chápaniu zákona ako normatívneho právneho aktu, ako aktu, ktorý je všeobecne záväzný.

Vysvetlím to čitateľom na príklade. Keď vám príde domov rozhodnutie o prijatí na vysokú školu, je to individuálny právny akt, platí len pre vás v konkrétnej situácii. Pri normatívnom právnom akte zas ide o to, že je tu nejaké všeobecné pravidlo, ktoré sa uzákonilo a neplatí len v jednej situácii, ale vo viacerých. A platí aj o mesiac či o rok.

Hovoríte o princípe generality práva, proti ktorému mala ísť posudzovaná referendová otázka?

Áno. U nás môžeme prijímať všeobecne záväzné pravidlá dvoma spôsobmi: v národnej rade alebo občanmi v referende. Ústavný súd to potvrdil a dokonca ešte aj rozšíril. V minulosti sme tu totiž mali veľmi tragickú rozhodovaciu činnosť Ústavného súdu – ešte v 90. rokoch súd povedal, že referendum je len akýsi príkaz, ktorý dávajú občania svojim poslancom, a keď si poslanci povedia, že ten príkaz nebudú rešpektovať, tak je celé referendum nanič.

Aj počas iniciácie tohto referenda sa viedli diskusie o tom, či by v prípade jeho úspechu politici výsledok rešpektovali...

Ústavný súd povedal, že rozhodnutie občanov v referende má všeobecnú záväznosť aj bez toho, žeby o tom parlament ešte musel hlasovať. Toto je správny prístup k inštitútu referenda, pretože keď sa na referendum pozeráte tak, že po ňom ešte musí nasledovať hlasovanie poslancov, tak referendum vlastne paralyzujete.

Predstavme si konkrétnu referendovú otázku: Súhlasíte s tým, aby volebné právo mali aj 16-roční? Nehovorím, že som za alebo proti, uvádzam ju len ako príklad. Predstavme si, že by takáto otázka prešla. Pokiaľ by platila prvá, nesprávna teória z 90. rokov, tak by ešte bolo treba v národnej rade zmeniť zákon, ktorý hovorí o veku potrebnom pre volebné právo. Ak by poslanci povedali, že s tým nesúhlasia, tak by sa tým referendum skončilo.

Teraz Ústavný súd zopakoval stanovisko z roku 2014, ktoré hovorí o tom, že keby bolo takéto referendum úspešné, tak by sa publikovalo v zbierke zákonov, a keby národná rada nezmenila zákon hovoriaci o volebnom práve od 18 rokov a výsledok referenda by hovoril o 16 rokoch, tak potom by starý zákon bol protiústavný, lebo by bol v rozpore s platným výsledkom referenda. Ak by sa konali voľby, 16-ročný človek by vošiel do volebnej miestnosti, žiadal by o volebný lístok a nevydali by mu ho, tak by porušili jeho právo, ktoré mu vytvorilo úspešné referendum.

Ústavný súd teda podľa vás ukončil diskusie o záväznosti výsledku referenda pre poslancov národnej rady?

Určite. A treba zdôrazniť, že Ústavný súd sa týmto rozhodnutím nestal nepriateľom priamej demokracie, práve naopak. Ústavný súd potvrdil to, čo bolo prvýkrát upravené v roku 2014, a povedal, že v referende môžete prijať aj všeobecne záväzné pravidlá správania sa, ktoré majú silu ústavného zákona.

Prečo Ústavný súd potreboval vyriešiť aj otázku záväznosti výsledku úspešného referenda?

Bolo to tak preto, lebo otázku, ako ďalej postupovať v prípade úspešnosti tohto konkrétneho referenda, súdu položila prezidentka. Súd však túto vec potreboval zdôrazniť aj kvôli argumentu, ktorý použil pri posudzovaní ústavnosti referendovej otázky. Tá znela tak, či súhlasíte, aby sa rozpustila národná rada v 8. volebnom období. Táto otázka však nebola postavená ako všeobecné pravidlo, pretože ak by takáto referendová otázka prešla a na jej základe by sa rozpustila národná rada, tak táto referendová otázka by sa rozpustením národnej rady vyčerpala. O rok, dva či tri by už na základe výsledku tohto referenda neexistovalo nijaké všeobecne záväzné pravidlo.

Zároveň je v našej ústave norma, ktorá hovorí o tom, že výsledok referenda má byť všeobecným pravidlom, pretože národná rada je oprávnená po troch rokoch od platného výsledku referenda zmeniť ho alebo zrušiť ústavným zákonom. Znamená to, že ak by sme v referende dali volebné právo aj 16-ročným, po troch rokoch by to parlament mohol zrušiť alebo pozmeniť. Ale pri aktuálne posúdenej otázke by národná rada po troch rokoch nemala čo zmeniť. Nedalo by sa zmeniť alebo rušiť nič, pretože referendová otázka by sa vyčerpala – rozpustila by sa konkrétna národná rada. Práve v tom bol kameň úrazu tejto referendovej otázky.

Je toto rozhodnutie Ústavného súdu podobné rozhodnutiam iných súdov v Európe?

Existujú dva štáty v Rade Európy, ktoré pripúšťajú možnosť, že časť občanov bude iniciovať rozpustenie štátneho parlamentu. Jedným z nich je Lichtenštajnsko, druhým je Lotyšsko. Keď boli ľudia v Lotyšsku v roku 2008 veľmi nespokojní so svojím parlamentom, iniciovali referendum, ale otázku naformulovali ako všeobecné pravidlo. Nie na konkrétny parlament, s ktorým boli nespokojní, ale vo všeobecnosti: Súhlasíte s tým, aby ľud mal možnosť rozpustiť celoštátny parlament cez ľudové hlasovanie? V Lotyšsku je kvórum ako u nás, na referende sa zúčastnilo asi 40 percent voličov a neprešlo to. Keďže je však 40 percent voličov dosť veľký počet ľudí, tak lotyšský parlament to zobral do úvahy a zmenil v tomto duchu ústavu.

Ak by teda aj slovenskí iniciátori referenda o skrátení volebného obdobia najskôr položili ústavne súladnú otázku o všeobecnej prípustnosti referenda o predčasných voľbách, museli by následne opäť zbierať podpisy na zvolanie ďalšieho referenda o samotnom rozpustení konkrétneho volebného obdobia?

Ide, samozrejme, aj o to, ako by to všeobecné pravidlo naformulovali. Ale správne to chápete v tom, že by to bolo dvojstupňové. Najskôr by ľudia v referende museli odhlasovať, že si chcú zaviesť nové všeobecné pravidlo, a potom by na základe všeobecného pravidla povedali, že ho idú využiť a v ľudovom hlasovaní idú rozpustiť celoštátny parlament.

Iniciátori referenda o predčasných voľbách by teda nedokázali vyriešiť prijatie nového všeobecného pravidla a aj jeho realizáciu v skrátení konkrétneho volebného obdobia v jednom zbere podpisov?

Nie. Najskôr potrebujete mať všeobecné pravidlo s právnou silou ústavného zákona, o ktoré sa môžete oprieť. Dôležité je povedať aj to, že v našej ústave máme explicitnú vetu o tom, že sa predpokladá možnosť odvolať starostov, primátorov a županov cez miestne referendum. Nemôžete však skrátiť volebné obdobie svojmu miestnemu, mestskému alebo župnému zastupiteľstvu, pretože na to už v ústave explicitná veta nie je. Aj tu túto zmenu urobiť môžete, ale najskôr musíte zmeniť ústavu cez všeobecnú referendovú otázku.

O tomto všetkom hovorí aj Benátska komisia. Potreba explicitného ústavného základu teda nie je niečo, čo by si vymyslel náš Ústavný súd. Benátska komisia je rešpektovaný poradný orgán Rady Európy, v ktorom sú odborníci z každého európskeho štátu. Je veľmi potešiteľné, že náš Ústavný súd rozhodol aj v súlade s argumentmi Benátskej komisie, aj s ohľadom na našu ústavu a ešte aj správne zdôraznil, že referendum nie je len drahý prieskum verejnej mienky, ale skutočný nástroj, ktorým môžeme meniť veci na Slovensku a prijímať pravidlá s ústavnou silou.

Prečo to zdôrazňujete?

Pred týmto rozhodnutím sa ozvali niektorí ústavní právnici, ktorých si vážim, no ktorí tvrdili, že Ústavný súd by mal urobiť rozhodnutie, ktoré by vyzeralo ako mačkopes – ľudia by síce v referende mohli hlasovať, ale jeho výsledok by ešte nebol záväzný, rozhodovali by poslanci v národnej rade. Keby však Ústavný súd povedal práve toto, bolo by to veľmi nešťastné a veľmi by to oslabilo až zničilo nástroj referenda.

Hlavným argumentom Ústavného súdu bolo teda to, že takto naformulovaná referendová otázka je protiústavná, lebo najskôr by sme potrebovali všeobecné pravidlo o možnosti skrátiť volebné obdobie parlamentu v ľudovom hlasovaní?

Áno, aspoň toto odznelo ako kľúčový argument na tlačovej konferencii po rozhodnutí Ústavného súdu a zároveň tento argument – ako jeden z viacerých – zaznieval aj v odbornej diskusii niekoľko mesiacov pred týmto rozhodnutím. Bol to jeden zo štyroch argumentov, ku ktorým som sa hlásil aj pred rozhodnutím Ústavného súdu.

Neočakávali ste skôr, že hlavná argumentácia Ústavného súdu bude porovnávať právo zvoleného poslanca na výkon mandátu s právom občanov na výkon štátnej moci formou referenda?

Musíme si počkať na písomné odôvodnenie tohto rozhodnutia, podľa neho uvidíme, aké sú všetky argumenty, ktoré súd použil. Ja som zastával názor, že toto je jeden zo štyroch argumentov, prečo je s takýmto referendom problém. Argument, ktorý spomínate, bol jeden z nich. Priniesol ho ešte v roku 2004 doktor Ernest Valko, prvý a jediný predseda Ústavného súdu ČSFR. Uvidíme, či Ústavný súd operoval aj s týmto argumentom, ale keďže boli až štyri argumenty, prečo je takéto referendum ústavne nesúladné, tak toto je len jeden z nich, a keby si ho Ústavný súd aj neosvojil, nič to nemení na tom, že si osvojil jeden z nich o princípe generality práva.

Politici ako Robert Fico alebo Peter Pellegrini sa po tomto rozhodnutí Ústavného súdu vyjadrili, že súd pošliapal práva občanov. Ako na tieto slová ako ústavný právnik reagujete?

V prvom rade je zodpovednosť o súladnosti referendovej otázky s ústavou na petičnom výbore. Keď si referendovú otázku naformulujete zle a potom vám to ústavne padne, mali by ste viniť Ústavný súd? Poviem to na príklade, ktorý použil docent Giba. V týchto dňoch sa hrajú futbalové majstrovstvá Európy. Predstavte si futbalistu, ktorý strelí gól rukou. Je to proti pravidlám. Niekto upozorní, že gól bol strelený rukou. Príde rozhodca – ktorého v našom prípade predstavuje Ústavný súd –, pozrie sa na systém VAR, zistí, že to bola ruka, a gól neuzná. Môže sa ten futbalista hnevať na rozhodcu? Alebo na toho, kto na to upozornil? V prvom rade by sa mal hnevať na seba – porušil pravidlá, rukou sa góly nedávajú.

Vo verejnej diskusii zaznievajú aj hlasy, ktoré kritizujú prezidentku Zuzanu Čaputovú za to, že sa vôbec v tejto veci obrátila na Ústavný súd a rovno nevyhlásila referendum. Konala správne?

Prezidentka dodržala ústavu. Keby referendum vyhlásila, tak teraz už máme úradne potvrdené, že by porušila ústavu. Prezidentka je však povinná dodržiavať ústavu, a ak by ústavu úmyselne porušila, je to podľa článku 107 ústavy dôvod na obžalobu, ktorú podáva národná rada na hlavu štátu, a táto obžaloba má viesť k strate funkcie hlavy štátu. Prezidentka dodržala ústavu, potvrdil to Ústavný súd a myslím si, že keď ktorýkoľvek ústavný činiteľ dodrží ústavu, je to dôvod na ocenenie, nie na kritiku.

Vy teda tvrdíte, že toto rozhodnutie Ústavného súdu je pre Slovensko dobrou správou. Mohli by ste na záver zhrnúť, prečo si to myslíte?

V prvom rade je to dobrá správa preto, lebo Ústavný súd nepochoval inštitút referenda – práve naopak, súd potvrdil to, čo sme hovorili už v minulosti: referendum nie je drahý prieskum verejnej mienky, ale je to nástroj, ktorým ľud môže prijímať všeobecne záväzné pravidlá správania sa so silou ústavného zákona, len to musí byť formulované ústavne korektne. Pokiaľ ste zarytý odporca priamej demokracie, tak toto rozhodnutie, samozrejme, nie je pre vás dobrou správou.

Ja sa však na to pozerám tak, že referendum je nástroj, ktorým sa dá rozhodovať, a je dobrou správou, že Ústavný súd túto vec postavil „z hlavy na nohy“. Doterajšie diskusie utíchnu a môžeme sa sústrediť na to, aby sme pri referendových iniciatívach vždy upozornili na to, aby boli otázky formulované tak, ako povedal Ústavný súd – ako všeobecné pravidlo. Je veľmi potešiteľné, že Ústavný súd inštitút referenda neoslabil, ale naopak – povýšil ho na vysokú úroveň.

Vincent Bujňák je odborný asistent na Katedre ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave.