Nemohúca či nechcejúca prezidentka? (polemika)

Čítať neskôr
Pre uloženie článku sa prihláste alebo sa ZDARMA registrujte.
Nemohúca či nechcejúca prezidentka? (polemika)

Prezidentka Zuzana Čaputová. FOTO TASR – Michal Svítok

Anton Chromík reaguje na text Radoslava Procházku o postoji prezidentky k Istanbulskému dohovoru.

Radoslav Procházka napísal pre denník Postoj krátky komentár, v ktorom štýlom jemu vlastným označil výzvy prezidentke, aby oznámila Rade Európy, že Slovenská republika sa nehodlá stať zmluvnou stranou Istanbulského dohovoru, za nekompetentné či perfídne. Prezidentka je podľa jeho názoru skôr „nemohúca“. 

Keďže Aliancia za rodinu tiež pripravila petíciu prezidentke, ostré pero Procházku podpichlo aj nás, aby sme sa nad svojou argumentáciou zamysleli.

Trocha negativizmu na začiatok

Tvrdenie pani prezidentky, že vlastne nie sme viazaní Istanbulským dohovorom, nie je úplne na mieste. V zmysle čl. 18 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve sme povinní zdržať sa konania, ktoré by mohlo mariť predmet a účel zmluvy, ak štát podpísal zmluvu ..., kým jasne neprejavil úmysel, že sa nehodlá stať jej zmluvnou stranou. Slovenská republika je obmedzená v tom, že nesmie prijímať zákony, ktoré by boli v rozpore s Istanbulským dohovorom. Tento stav trvá už skoro deväť rokov a je to vážny zásah do ústavných kompetencií parlamentu. Nečudujme sa, že parlament svoju kompetenciu začal brániť.

Pravdu povediac, nemáme právny ani sankčný nástroj, ktorý by po akomkoľvek právne vyšperkovanom nesúhlase NR SR prinútil prezidentku oznámiť Rade Európy, že SR sa nehodlá stať zmluvnou stranou Istanbulského dohovoru. 

Ani oznámenie prezidentky Rade Európy nemusí znamenať definitívny koniec Istanbulského dohovoru na Slovensku. Neexistuje „predpísaná procedúra“, ktorá by bránila prezidentke podpísať Istanbulský dohovor zas. Môžu prísť tlaky, ako prišli na Írsko, keď v referende odmietli Lisabonskú zmluvu. Hlasovalo sa znova, až kým sa nedosiahol žiadaný výsledok.

Hodlá alebo nehodlá?

Hodlá sa Slovenská republika stať zmluvnou stranou Istanbulského dohovoru? Nezdá sa, že by prezidentka dokázala obhájiť toto stanovisko a ani ho presadiť. Tvrdenie, že prezidentke chýba na čin procesné rozhodnutie parlamentu, nie je presvedčivé. Prezident zastupuje Slovenskú republiku navonok. Je to jej povinnosť. Má skúmať, či sa Slovenská republika hodlá stať zmluvnou stranou Istanbulského dohovoru. Ak nehodlá, potom by mala rešpektovať štandardnú prax Slovenskej republiky pri prijímaní a ratifikácii medzinárodných zmlúv, zásady medzinárodnej spolupráce a slušnej diplomacie a postupovať podľa článku 18 Viedenského dohovoru. 

Sú minimálne štyri dôvody, ktoré dostatočne odôvodňujú fakt, že Slovenská republika sa nehodlá stať zmluvnou stranou Istanbulského dohovoru: (i) časový dôvod v kontexte dlhodobej praxe pri prijímaní medzinárodných zmlúv Slovenskou republikou, (ii) stabilný postoj prezidentov vrátane prezidentky Čaputovej, (iii) dlhodobý postoj vlády a (iv) ústavnou väčšinou vyjadrený jasný postoj parlamentu.

Od podpisu ubehlo skoro deväť rokov. Žiadna vláda a žiadny prezident nenabrali za deväť rokov odvahu predložiť Istanbulský dohovor do parlamentu. Slovenská republika má pritom úplne inú prax, medzi podpisom a ratifikáciou niekedy prebehne niekoľko rokov, ale nie takýto dlhý čas. Po deviatich rokoch od podpisu a vyhnívania tohto problému je jasné viacerým ústavným orgánom, že Slovenská republika sa nehodlá stať zmluvnou stranou Istanbulského dohovoru.

Vláda zrušila úlohy spojené s procesom ratifikácie, ktoré doposiaľ iba odkladala a uložila ministrovi zahraničných vecí oznámiť túto skutočnosť Európskej komisii a Rade Európy. Parlament prijal viac ako ústavnou väčšinou dve rozhodnutia, ktorými vyjadril jasný nesúhlas. Štandardné uznesenie o nezískaní potrebnej väčšiny na súhlas s medzinárodnou zmluvou, ktorého sa dožaduje prezidentka, by bolo minimálne interpretačne nejasnejšie a spochybniteľnejšie ako výslovný nesúhlas parlamentu. Procedúra nadobúda oveľa závažnejší význam pri súhlase ako pri nesúhlase.

„Prezidentka nie je nemohúca, ale nechcejúca.“ Zdieľať

Ak by bola prezidentka skutočne presvedčená, že Slovenská republika sa hodlá stať zmluvnou stranou, mohla od svojho zvolenia kedykoľvek využiť svoju kompetenciu a predložiť Istanbulský dohovor do parlamentu na vyslovenie súhlasu. Ak presvedčená nie je, potom má konať tak, ako to predpokladá čl. 18 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve a ako jej to odporúča vláda. 

Otázky, ktoré potrebujú odpovede

Text Procházku nás nezasycuje argumentmi, ale inšpiruje polemiku a otázky. Je možné ich zhrnúť takto:

1. Kde v Ústave SR je napísané, že prezident po súhlase NR SR s medzinárodnou zmluvou musí ratifikovať medzinárodnú zmluvu, ak kompetencia dojednávať a ratifikovať zmluvy je kompetenciou prezidenta?

2. Kde v Ústave SR je predpísaná ústavnoprávna procedúra, ktorú nedodržala NR SR? 

3. Kde v Ústave SR je napísané, že NR SR môže nesúhlasiť s podpísanou medzinárodnou zmluvou iba vtedy, ak návrh na vyslovenie súhlasu s medzinárodnou zmluvou  predloží prezident alebo vláda?

4. Kde v Ústave SR je napísané, že vláda, ktorá bola splnomocnená prezidentom na podpísanie zmluvy, ale neskôr nesúhlasí s medzinárodnou zmluvou, ju musí predložiť NR SR na vyslovenie súhlasu?

5. Obsahuje právo prezidenta dojednávať a ratifikovať zmluvy v zmysle článku 102 ods. 1 písm. a) Ústavy SR aj právo ukončiť platnosť ratifikovanej zmluvy? Ak nie, kto disponuje v zmysle Ústavy SR touto kompetenciou?

6. Má vláda v rámci prenesenej kompetencie od prezidenta v oblasti medzinárodných zmlúv právo oznámiť, že SR sa nehodlá stať zmluvnou stranou medzinárodnej zmluvy a nevykonávať ďalej kroky k jej ratifikácii a platnosti pre SR?

7. V ktorom ustanovení Ústavy SR je obmedzené právo prezidenta zastupovať Slovenskú republiku navonok a ukončiť dojednávanie medzinárodnej zmluvy pred jej ratifikáciou napríklad oznámením úmyslu, že sa nehodlá stať zmluvnou stranou podľa čl. 18 písm. a) Viedenského dohovoru o zmluvnom práve?

8. Ak sa vyčíta vláde, že nepredložila parlamentu Istanbulský dohovor na „neodsúhlasenie“, obsahovalo splnomocnenie od prezidenta aj kompetenciu predložiť medzinárodnú zmluvu na „neodsúhlasenie“? 

9. Dá sa nepredloženie Istanbulského dohovoru Národnej rade SR vyčítať aj prezidentke, ktorej kompetencia dojednávať zmluvy v zmysle Ústavy SR originálne patrí?

Oklieštenie právomocí prezidenta

Vzhľadom k ideologickému presvedčeniu prezidentky je pochopiteľné, prečo si podobné stanovisko osvojila. 

Ústava SR je jeden celok a jej úlohou je riadne zabezpečenie a rozdelenie fungovania štátnej moci medzi ústavnými orgánmi. Rozdelenie moci a vyváženie systémom bŕzd a protiváh sa uplatňuje aj v oblasti medzinárodných zmlúv a prijímania medzinárodnoprávnych záväzkov závažnejšej povahy (čl. 7 ods. 4 Ústavy SR). Účelom systému bŕzd a protiváh je zabránenie prijatiu medzinárodnoprávnych záväzkov, s ktorými by parlament alebo prezident nesúhlasil. 

„Rešpekt ku vzájomným kompetenciám spočíva vo vzájomnom rešpekte k nesúhlasu druhého subjektu. Povinnosť rešpektovať tento systém bŕzd a protiváh u prezidentky absentovala.“ Zdieľať

V rukách prezidenta je preto podľa môjho názoru jedna brzda ako reprezentanta výkonnej moci a v rukách parlamentu ako reprezentanta zákonodarnej moci druhá brzda. Rešpekt ku vzájomným kompetenciám spočíva vo vzájomnom rešpekte k nesúhlasu druhého subjektu. Parlament nemôže prezidenta donútiť dojednať a ratifikovať zmluvu a prezident nemôže donútiť parlament k súhlasu s medzinárodnou zmluvou. Povinnosť rešpektovať tento systém bŕzd a protiváh u prezidentky absentovala. 

Prezident má ústavnoprávnu kompetenciu kedykoľvek oznámiť Rade Európy, že Slovenská republika sa nehodlá stať zmluvnou stranou Istanbulského dohovoru a nepotrebuje k tomu nesúhlas parlamentu. Ústavná právomoc prezidenta zastupovať Slovenskú republiku navonok, dojednávať a ratifikovať medzinárodné zmluvy zahŕňa aj oprávnenie nič nedojednať a odísť od rokovacieho stola.

Krkolomná konštrukcia, že prezidentka nemôže bez nesúhlasu parlamentu oznámiť, že Slovenská republika sa nehodlá stať zmluvnou stranou, okliešťuje právomoci prezidenta a je v rozpore s ustálenou praxou. Pravidlá pre uzatváranie medzinárodných zmlúv a zmluvnú prax schválené uznesením vlády SR č. 743 z 21. októbra 2009 v čl. 28 ods. 1 s názvom Predloženie prezidentskej zmluvy národnej rade hovoria o kompetencii prezidenta jasne:

„Gestor je povinný informovať prezidenta o podpise prezidentskej zmluvy. Ak prezident nepodá na ústavný súd návrh na rozhodnutie o súlade dojednanej medzinárodnej zmluvy, na ktorú je potrebný súhlas národnej rady, s ústavou alebo s ústavným zákonom alebo do 30 dní nezašle gestorovi svoje stanovisko, môže gestor vypracovať návrh na vyslovenie súhlasu národnej rady s prezidentskou zmluvou.“

Metodický pokyn na vykonanie Pravidiel pre uzatváranie medzinárodných zmlúv a zmluvnú prax Ministerstva zahraničných vecí SR k článku 28 uvádza: 

„Po podpise prezidentskej zmluvy, ešte pred jej ďalším schvaľovaním informuje gestor prezidenta SR o jej podpise. Ak do 30 dní gestor neobdrží od Kancelárie prezidenta SR nesúhlasné stanovisko, prípadne prezident SR nevyužije svoje ústavné právo na predloženie návrhu o súlade uzavieranej zmluvy s ústavou a s ústavným zákonom, môže gestor pokračovať v konaní ďalších krokov vo vnútroštátnom schvaľovacom procese. Súčasťou materiálu na rokovanie vlády je aj návrh uznesenia národnej rady. Gestor spracuje návrh na vyslovenie súhlasu národnej rady so zmluvou v súlade s platnou Smernicou na prípravu a predkladanie materiálov na rokovanie vlády SR.“

Uznesenia vlády k medzinárodným zmluvám vyjadrujú rešpekt k samostatnému oprávneniu prezidenta ratifikovať alebo neratifikovať zmluvu, s ktorou parlament vyslovil súhlas tým, že prezidentovi iba „odporúčajú“ medzinárodnú zmluvu ratifikovať. 

Prečo ľudia pohŕdajú právnikmi?

Právo má byť umením dobrého a spravodlivého. Ak právo stratí zo svojho zreteľa cieľ svojej existencie, ľudia právnikmi pohŕdajú. Parlament sa vyjadril viac ako ústavnou väčšinou, že s Istanbulským dohovorom nesúhlasí. Každý si vie predstaviť lepší proces, avšak táto otázka nie je rozhodujúca, ale okrajová. Proces má vyššiu dôležitosť pri súhlase. Len pre pripomenutie, kedy naposledy NR SR vyslovila nesúhlas s medzinárodnou zmluvou? Ktorá medzinárodná zmluva vyvolala taký odpor verejnosti a razantný nesúhlas? 

„Právo má byť umením dobrého a spravodlivého. Ak právo stratí zo svojho zreteľa cieľ svojej existencie, ľudia právnikmi pohŕdajú. Parlament sa vyjadril viac ako ústavnou väčšinou, že s Istanbulským dohovorom nesúhlasí.“ Zdieľať

Procházka použil prirovnanie, ktorým nesúhlas vyslovený v uzneseniach NR SR prirovnal k uzneseniu o vyslovení nedôvery prezidentovi Kováčovi. To je však ako porovnávať pitie z plného pohára s pitím z prázdneho pohára. Národná rada SR má kompetenciu vysloviť súhlas s medzinárodnou zmluvou, nikdy však nemala kompetenciu vysloviť nedôveru prezidentovi. 

Prezidentka nemá suplovať vládu pri výkone ich ústavných povinností, avšak kompetencia dojednávať a ratifikovať medzinárodné zmluvy je kompetenciou prezidenta. Vláda koná len v rozsahu splnomocnenia prezidentom. Vyhovárať sa na to, že vláda mala Istanbulský dohovor predložiť parlamentu, pripomína vyhováranie sa advokáta na svojho koncipienta pred klientom. Ak sa prezidentke nepáčila procedúra, lebo Istanbulský dohovor nebol parlamentu predložený vládou, od marca 2019 mala dosť času ho parlamentu predložiť. 

Spor, či môže parlament vysloviť svoj nesúhlas s podpísanou medzinárodnou zmluvou iba na základe návrhu predloženého vládou či prezidentom, alebo ústavné oprávnenie vysloviť nesúhlas s podpísanou medzinárodnou zmluvou je právom samostatným, môže rozhodnúť Ústavný súd alebo ústavodarca spresnením Ústavy SR. Ústava o tom explicitne nehovorí. 

Článok 125a ods. 2 Ústavy SR, ktorý spomína predloženie medzinárodnej zmluvy parlamentu okrajovo pri definícii lehoty podania na Ústavný súd, nemôže byť jednoznačne vykladaný tak, že podmienkou sine qua non na vyslovenie nesúhlasu parlamentu s medzinárodnou zmluvou je jej predloženie vládou či prezidentom. Ústava obsahuje aj ustanovenia, ktoré definujú subjekty oprávnené podať rôzne typy návrhov (čl. 87 až 88a etc.), takúto explicitnú definíciu predkladateľov uznesenia pre hlasovanie o súhlase s medzinárodnou zmluvou však v čl. 125a ods. 2 Ústavy SR nenachádzame. 

Obmedzenie kompetencie parlamentu rozhodovať o nesúhlase by malo mať silnejší právny základ z dvoch dôvodov: (i) oslabuje zmysel bŕzd a protiváh, (ii) podpisom medzinárodnej zmluvy pri rešpekte pred čl. 18 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve sa môže obmedzovať zákonodarná kompetencia parlamentu.

Do času, kým nebude existovať ústavný mechanizmus sekundárneho riešenia konfliktu medzi parlamentom a prezidentom, ako je to v prípade vetovaných zákonov, bude otázka procesu nielen okrajová, ale aj prakticky úplne zbytočná. Prezident sa aj tak zariadi podľa seba.

Záver

Prezidentka nie je nemohúca, ale nechcejúca. Ideologické presvedčenie pri Istanbulskom dohovore je jej prednejšie a právne argumenty alebo kľučky sa nájdu vždy. Môže to mať aj dôsledky. Ak sa po voľbách zloženie parlamentu výrazne nezmení, potom je prezidentka na najistejšej ceste k strate svojich kompetencií v tejto oblasti. 

Ústava SR si zaslúži doplnenie, ktoré spresní procedúru ukončenia platnosti medzinárodných zmlúv a osobitne vyslovovania nesúhlasu s medzinárodnou zmluvou po jej podpise.

V súlade so systémom bŕzd a protiváh sa zdá ako vhodné, aby sa v rámci systému bŕzd a protiváh v rámci novely Ústavy SR explicitne zakotvilo samostatné právo parlamentu odňať súhlas s medzinárodnou zmluvou a prezidentovi právo ukončiť v súlade s medzinárodným právom platnosť medzinárodných zmlúv. Ak prezident odmietne ukončiť platnosť medzinárodnej zmluvy, hoci parlament súhlas s medzinárodnou zmluvou odňal, mal by mať parlament ako predstaviteľ suverenity ľudu právo vykonať potrebné úkony sám.

Čítať neskôr
Pre uloženie článku sa prihláste alebo sa ZDARMA registrujte.
Čítať neskôr
Pre uloženie článku sa prihláste alebo sa ZDARMA registrujte.

Fungujeme vďaka finančnej podpore našich čitateľov a pravidelných podporovateľov. Ďakujeme.

Podporte nás aj vy, aby sme vám mohli priniesť ďalšie kvalitné články.

Podporiť pravidelnou sumou Podporiť jednorazovo