Ústavný právnik Vincent Bujňák Prezident nemá právo vyslať vojakov na Ukrajinu ani chodiť na rokovania vlády

S ústavným právnikom Vincentom Bujňákom sme sa rozprávali o kompetenciách prezidenta Slovenskej republiky a o témach, ktoré sa objavili počas kampane pred prezidentskými voľbami.

Rozhovor vznikol písomnou formou prostredníctvom e-mailovej komunikácie.

Je pravda, že prezident si môže od vlády vziať späť kompetencie v oblasti zahraničnej politiky a že v súčasnosti sú vláde prezidentom prepožičané na základe vzájomnej zmluvy medzi prezidentom a vládou SR?

Podľa ústavy môže prezident preniesť rokovanie o medzinárodných zmluvách na vládu alebo so súhlasom vlády na jej jednotlivých členov. Aktuálne sa postupuje podľa rozhodnutia prezidenta z roku 2001. Preniesol ním na vládu okrem iného prípravu a prerokúvanie návrhov medzinárodných zmlúv, na ktoré je potrebný súhlas parlamentu.

Vyhradil si však iné rozhodnutie v jednotlivých prípadoch. Rozhodnutie preto teoreticky môže prezident zmeniť, a to tak, aby vykonával právomoc dohodovať medzinárodné zmluvy.

Rozhodnutie prezidenta z roku 2001, ktoré spomínate, každý nasledujúci prezident po Rudolfovi Schusterovi potvrdil? Alebo platí dovtedy, kým ho úradujúci prezident nevezme späť?

Rozhodnutie je v nezmenenej podobe účinné od 1. júla 2001 a každý prezident je oprávnený ho upraviť, berúc do úvahy ústavné mantinely.

Na Slovensku je úzus, že na samity NATO chodí prezident a na samity EÚ chodí premiér. Ak by sa prezident tak rozhodol, môže na všetky medzinárodné samity chodiť on? Aj v prípade, že by s tým premiér nesúhlasil?

Je to otázka zvyklosti. Prezident podľa ústavy zastupuje Slovensko navonok, preto by sa na jednej strane mohol snažiť byť aktívnejší. Na druhej strane platí, že prezident, ktorý nie je z rovnakého tábora ako parlamentná väčšina, síce môže na zahraničných rokovaniach dávať prísľuby, no vo vnútroštátnom prostredí ich nebude vedieť presadiť.

Predseda tej vlády, ktorá má dôveru parlamentu, naopak, v štandardných podmienkach svoje prísľuby dané zahraničným partnerom dotiahne do úspešného konca. Od týchto faktorov sa má odvíjať aj účasť ústavných činiteľov na medzinárodných samitoch.

Čo v prípade, ak by napríklad na samit EÚ chcel ísť aj slovenský prezident, aj premiér, a ani jeden by nechcel ustúpiť? Kto má prednosť?

Ak vychádzame z toho, že prezident podľa ústavy zastupuje Slovensko navonok, z jeho postavenia ako najvyššieho ústavného činiteľa by sa potom mohlo javiť, že bude mať prednosť.

Každý prezident by sa však mal snažiť o to, aby z jeho účasti mohli mať osoh občania. Pokiaľ bude preto samit zameraný napríklad na otázky rozpočtovej alebo sociálnej politiky, účasť prezidenta bez zodpovedajúceho výtlaku v parlamente by budila rozpaky. Skúmať sa preto má zameranie samitu.

Je však pravda, že táto problematika už vyvolala ústavné napätie aj v iných štátoch Európskej únie. Príkladom je rok 2012 a situácia v Rumunsku, keď vtedajší prezident inicioval konanie na Ústavnom súde vo veci zastupovania štátu na samite. Podľa Ústavného súdu mal prednosť prezident, nie predseda vlády.

Tento príklad neuvádzam ako precedens, ale iba na ilustráciu, že výkladové problémy tohto typu sa vyskytujú v rôznych ústavných systémoch.

Slovensko v roku 2011 podpísalo takzvaný Istanbulský dohovor, ale nikdy ho neratifikovalo. Medzi prezidentskými kandidátmi sa objavil aj prísľub „zrušenia“, resp. „vypovedania“ Istanbulského dohovoru. Môže prezident odobrať podpis Slovenskej republiky z Istanbulského dohovoru (alebo inej medzinárodnej zmluvy)? Dá sa vôbec nejako odobrať tento podpis Slovenska z Istanbulského dohovoru? Ak áno, ako?

Prezident zastupuje štát navonok, a preto vie z pozície štátu doručiť medzinárodnej organizácii notifikáciu, ktorou jasne prejaví úmysel, že štát sa nehodlá stať zmluvnou stranou. Má pri tom vychádzať z vnútroštátnych ústavných postupov.

Ak sa na platnosť medzinárodnej zmluvy pred ratifikáciou vyžaduje súhlas parlamentu a ten by bol vyslovený, potom má viesť ústavná zásada spolupráce ústavných orgánov k ratifikácii medzinárodnej zmluvy prezidentom. Naopak, keď prezident vidí, že v parlamente jednoducho dlhodobo nie je vôľa súhlas vysloviť, potom je korektné to medzinárodnej organizácii notifikovať.

Pokiaľ v parlamente nie je vôľa pre výhrady ústavnoprávneho charakteru, potom vie prezident ako jeden z dvoch oprávnených subjektov iniciovať prieskum ústavnosti dohodnutej medzinárodnej zmluvy na Ústavnom súde. Pri spomínanom Dohovore Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu (Istanbulskom dohovore) existujú rozličné rozhodnutia ústavných súdov. Kým bulharský Ústavný súd vyslovil jej protiústavnosť, lotyšský a najnovšie aj litovský Ústavný súd ju považujú za ústavne súladnú.

Foto: Andrej Lojan/Postoj

Čo znamená notifikovať medzinárodnej organizácii, že nie je vôľa vysloviť súhlas? Nespravila toto už prezidentka Zuzana Čaputová po tom, čo Národná rada 25. februára 2020 vyslovila nesúhlas s Istanbulským dohovorom, no podpis Slovenska pod Istanbulským dohovorom figuruje naďalej?

Trochu vás opravím, parlament najprv v zmysle ústavy hlasoval o návrhu na vyslovenie súhlasu a následne o návrhu na nevyslovenie súhlasu. Pán profesor Marián Giba vtedy upozornil na ústavný problém myšlienky „vyslovenia nesúhlasu“ a argumenty zjavne padli na úrodnú pôdu.

Čo sa týka notifikácie, podľa Viedenského dohovoru o zmluvnom práve je štát povinný zdržať sa konania, ktoré by mohlo mariť predmet a účel zmluvy, ak podpísal zmluvu alebo vymenil listiny tvoriace zmluvu s výhradou ratifikácie, prijatia alebo schválenia, kým jasne neprejavil úmysel, že sa nehodlá stať jej zmluvnou stranou.

Médiá informovali, že prezidentka odoslala Rade Európy list s informáciou, že Slovensko sa nemôže stať zmluvnou stranou tohto dohovoru. Rozumiem tomu tak, že v tomto momente Slovensku z Istanbulského dohovoru nevyplývajú žiadne záväzky, ak sa rozprávame o oblasti vnútroštátneho práva.

K tomuto dohovoru totiž pristúpila Európska únia, a tak sa s jeho aplikáciou bude možné stretnúť v oblasti európskeho práva. Záväzky ďalej vyplývajú z iných medzinárodných dokumentov, ktorými sme viazaní, a to predovšetkým zo štrasburského dohovoru. Ten je Európskym súdom pre ľudské práva interpretovaný evolutívne a z jeho judikatúry vyplývajú viaceré takzvané pozitívne záväzky na úseku boja proti domácemu násiliu.

Rovnako sa štát zaviazal dodržiavať Dohovor o odstránení všetkých foriem diskriminácie žien a od roku 2001 aj jeho opčný protokol, podľa ktorého uznal monitorovanie jeho dodržiavania osobitným výborom.

Exministerka spravodlivosti Lucia Žitňanská, ktorá ešte ako ministerka Istanbulský dohovor za Slovensko podpísala, sa v júni 2019 vyjadrila: „Keď sme v roku 2011 podpísali Istanbulský dohovor, prevzali sme na seba záväzok, aby sme našu legislatívu prispôsobili jeho princípom.“ Je toto tvrdenie pravdivé alebo podľa vás Slovensko nemá taký záväzok?

Pani docentku si vážim a jej vyjadrenie z júna 2019 pochádza z obdobia, keď parlament o vyslovení súhlasu ešte nehlasoval a riadne svoju vôľu neprejavil. K tomu došlo vo februári 2020. Súhlasím s tým, že pred februárom 2020 bol štát povinný zdržať sa konania, ktoré by mohlo mariť predmet a účel tohto dohovoru. Mal takzvané negatívne záväzky.

Ak bola následne obsahom listu hlavy štátu informácia, že Slovensko sa nemôže stať zmluvnou stranou tohto dohovoru, potom z jeho podpísania nevyplývajú už ani spomínané negatívne záväzky. Ako som však spomenul v predošlej odpovedi, Slovensku vyplývajú záväzky z iných medzinárodných dokumentov, predovšetkým zo Štrasburského dohovoru a z Dohovoru o odstránení všetkých foriem diskriminácie žien, pamätajúc aj na takzvanú doktrínu miery voľnej úvahy.

Je možné nejakým spôsobom odobrať podpis Slovenska spod Istanbulského dohovoru, t. j. dostať sa pred stav z roku 2011, keď ministerka Žitňanská tento dokument podpísala?

Ak sa štát stane zmluvnou stranou tohto dohovoru, má z neho pozitívne záväzky, musí teda uskutočniť konkrétne opatrenia. Týchto pozitívnych záväzkov sa vie zbaviť tak, že dohovor vypovie prostredníctvom oznámenia adresovaného generálnemu tajomníkovi Rady Európy.

Výpoveď nadobudne platnosť prvý deň mesiaca nasledujúceho po uplynutí obdobia troch mesiacov odo dňa prijatia oznámenia generálnym tajomníkom. To urobilo Turecko v roku 2021. Slovensko sa jeho zmluvnou stranou nestalo, pretože s dohovorom nevyslovil súhlas parlament, čím nemohlo dôjsť ani k ratifikácii.

Z podpísania dohovoru sme však mali negatívne záväzky, teda povinnosť zdržať sa konania s potenciálom marenia predmetu a účelu dohovoru. Po hlasovaní v parlamente vo februári 2020 a následnom liste hlavy štátu už Slovensko nemá ani tieto negatívne záväzky.

Pokiaľ by sme chceli vec veľmi zjednodušiť, tak od prvej polovice roku 2020 až do októbra 2023 sme tu mali v istej podobe stav ako pred podpisom, avšak od októbra 2023 je účinné pristúpenie Európskej únie k tomuto dohovoru. To znamená, že s aplikáciou dohovoru sa bude možné stretnúť v oblasti európskeho práva.

Istanbulský dohovorJeho prijatie Úniou môže do našej legislatívy vniesť problémové veci

Jakub Lipták

V EÚ je tlak na zrušenie práva veta členských krajín v oblasti zahraničnej politiky EÚ. Môže si prezident bez súhlasu vlády a parlamentu prisvojiť rozhodovanie o tejto veci?

Ústava hovorí, že Slovenská republika môže medzinárodnou zmluvou, ktorá bola ratifikovaná a vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, alebo na základe takej zmluvy preniesť výkon časti svojich právomocí na Európsku úniu. Na vyslovenie súhlasu s takouto medzinárodnou zmluvou je potrebný súhlas aspoň 90 poslancov Národnej rady. Takéto kľúčové medzinárodné zmluvy preto nemôžu prejsť iba na základe vôle prezidenta.

Naopak, ak by vláda a parlament boli za zrušenie práva veta, môže tomu prezident zabrániť?

Ak by prezident chcel, vie pôsobiť ako strážca štátnej suverenity. Prezident nielenže ratifikuje medzinárodné zmluvy, ale ako jeden z dvoch subjektov je aj oprávnený iniciovať prieskum dohodnutej medzinárodnej zmluvy na Ústavnom súde.

Prezident tak môže predložiť pred Ústavným súdom argumenty, či je takýto prenos právomocí prípustný napríklad z hľadiska materiálneho jadra ústavy alebo či by takýto prenos právomocí predstavoval už vstup do štátneho zväzku. Pri ňom ústava vyžaduje, aby sa rozhodnutie urobilo ústavným zákonom s následným obligatórnym referendom.

V našich podmienkach ešte prieskum ústavnosti dohodnutej medzinárodnej zmluvy nikto z oprávnených subjektov (vláda a prezident) nikdy nenavrhol. Príležitosť sa vyskytla napríklad vo vzťahu k Zmluve o Ústave pre Európu, ktorá nevstúpila do života pre nesúhlas ľudu vo Francúzsku a Holandsku, alebo pri Lisabonskej zmluve.

Takýto návrh nemusel nutne sledovať zablokovanie celého procesu, ale mohol predstavovať unikátnu šancu pre plénum Ústavného súdu, aby vysvetlilo podstatné aspekty európskej integrácie. Inými slovami, aby plénum povedalo, kedy už integrácia vyžaduje ústavný zákon a ratifikačné referendum.

Foto: Andrej Lojan/Postoj

Ide o ten akt, ktorý urobil český prezident Václav Klaus pred podpisom Lisabonskej zmluvy? Vtedy český Ústavný súd skonštatoval, že Lisabonská zmluva je v súlade s českou ústavou a Klaus napokon bol nútený Lisabonskú zmluvu podpísať. Na Slovensku by tiež platilo, že v prípade kladného stanoviska Ústavného súdu by prezident musel predmetnú medzinárodnú zmluvu podpísať?

V Česku môže konanie o súlade medzinárodnej zmluvy iniciovať pred ratifikáciou aj skupina poslancov alebo skupina senátorov, u nás to môže urobiť len vláda alebo prezident pred tým, ako vláda predloží dohodnutú medzinárodnú zmluvu na rokovanie parlamentu. Je to chyba našej ústavy, lebo nerešpektuje základnú úlohu parlamentnej opozície.

Tá nevládne, ale musí mať právo kontrolovať. Ak by sa prezident u nás na Ústavný súd obrátil a ten by pri medzinárodnej zmluve nenašiel nesúlad s ústavou, potom sa právna doktrína prikláňa k záveru o povinnosti medzinárodnú zmluvu ratifikovať, pokiaľ s ňou vyslovil súhlas parlament.

Na druhej strane, pokiaľ by sa prezident „zaťal“ a v parlamente by sa nenašlo 90 hlasov na ústavnú obžalobu, potom by chýbal efektívny právny prostriedok, ako ratifikáciu vynútiť.

Môže prezident ako hlavný veliteľ ozbrojených síl vyslať našich vojakov na Ukrajinu?

O vyslaní našich vojakov do zahraničia na účel humanitárnej pomoci, vojenských cvičení alebo mierových pozorovateľských misií rozhoduje podľa ústavy vláda, ktorá má právomoc rozhodnúť o ich vyslaní do zahraničia aj vtedy, ak ide o plnenie záväzkov z medzinárodných zmlúv o spoločnej obrane proti napadnutiu, najdlhšie však na 60 dní. Inak sa vyžaduje súhlas parlamentu.

O vyslaní našich vojakov do zahraničia iba z vôle prezidenta sa ústava nezmieňuje. Prezident síce je hlavný veliteľ ozbrojených síl, ale takmer vždy sa zabúda, že je to takzvaná kontrasignovaná právomoc.

Znamená to, že jeho rozhodnutie ako hlavného veliteľa je platné, ak ho podpíše predseda vlády alebo ním poverený minister. Bez nich sa tak hlavný veliteľ ozbrojených síl nepohne.

Čiže prezident nemôže proti vôli parlamentu alebo vlády ani zabrániť tomu, aby Slovensko na Ukrajinu vyslalo vojakov?

Na zabránenie nemá právomoc. Stačí si pripomenúť, ako parlament vo februári 2003 vyslovil súhlas s vyslaním jednotky radiačnej, chemickej a biologickej ochrany ozbrojených síl do Iraku. Podobne parlament v marci 2013 vyslovil súhlas s návrhom na vyslanie, predĺženie času vyslania a ukončenie času vyslania príslušníkov ozbrojených síl vo vojenskej operácii ISAF v Afganistane. Bolo prijaté uznesenie, pričom prezident nemôže vetovať uznesenia, ale schválené zákony.

Môže prezident iniciovať zmenu Ústavy SR?

Ústava sa u nás formálne mení novelizačnými ústavnými zákonmi. Návrh ústavného zákona môže podať vláda, parlamentný výbor, skupina poslancov alebo aj samotný poslanec. Prezident medzi oprávnenými subjektmi nie je.

Keď sa v roku 1992 rokovalo o vládnom návrhu ústavy, prezident bol medzi oprávnenými subjektmi uvedený, avšak v ďalšej fáze legislatívneho procesu bol napokon z navrhovaného znenia vypustený.

Foto: Andrej Lojan/Postoj

Môže prezident chodiť na každé rokovanie vlády a rokovanie NR SR?

Účasť prezidenta na rokovaní vlády dnes ústavný text nepredpokladá. Je to rozdiel oproti stavu v deväťdesiatych rokoch, keď ústava prezidentovi priznávala právo byť prítomný na schôdzach vlády, predsedať jej a vyžadovať si od vlády alebo od jej členov správy.

Po zavedení priamej voľby prezidenta mu ostalo právo vyžadovať si od vlády a od jej členov informácie potrebné na plnenie svojich úloh. Účasť prezidenta na rokovaní vlády nepredpokladá ani kompetenčný zákon, ani rokovací poriadok vlády. Pokiaľ by bola v čase vojny, vojnového stavu alebo výnimočného stavu činnosť vlády znemožnená, jej ústavné právomoci by s určitými obmedzeniami vykonávala až do obnovenia činnosti Bezpečnostná rada.

Pri nej už prezident má právo navrhovať jej zvolanie a zúčastňovať sa na jej zasadnutiach. Silnejšie postavenie má prezident pri schôdzach parlamentu. Podľa rokovacieho poriadku Národnej rady má právo byť na parlamentných schôdzach prítomný a zo schôdze ho nemožno vylúčiť. Slovo sa mu udelí kedykoľvek na požiadanie, pričom dĺžka jeho rečníckeho času nie je obmedzená.

Čiže v prípade, že by sa prezident chcel zúčastniť na rokovaní vlády – a tá by mu to neumožnila –, nemohol by sa na takomto rokovaní zúčastniť?

Nie, lebo schôdze vlády sú zo zákona neverejné. Táto neverejnosť platí dlhé roky.

Ak ste priaznivcom kontroly výkonu verejnej moci, potom sa vám to nemôže páčiť. Pravidlom by mala byť verejnosť, a to v zmysle dostupného videozáznamu, a výnimkou neverejnosť, napríklad pri rokovaní o utajovaných skutočnostiach.

Stačí si spomenúť na covidové obdobie a prijímanie opatrení vládou podľa ústavného zákona o bezpečnosti štátu: tak ako má občan právo poznať diskusiu k návrhu zákona, ktorý obmedzuje jeho základné práva, mal by mať právo poznať diskusiu k návrhu uznesenia, ktoré mu ukladalo konkrétne povinnosti či obmedzenia.

Považujete právomoci prezidenta SR za primerané? Ak nie, čo by ste do nich pridali, respektíve z nich odobrali?

Táto téma by bola na samostatnú prednášku, preto vyberiem aspoň jednu záležitosť. Keď bol pri vzniku republiky prezident volený iba parlamentom, ústava mu priznávala oprávnenie vetovať nielen zákony, ale aj ústavné zákony. Je pravda, že v tom čase stačila na prelomenie veta prezidenta jednoduchá väčšina. Po zavedení priamej voľby prezidenta sa z jednoduchej väčšiny stala absolútna väčšina (prelomenie veta aspoň 76 poslancami), no prezident stratil oprávnenie vetovať ústavné zákony.

Znamená to, že keď parlament napríklad v skrátenom legislatívnom konaní zmení ústavu za niekoľko hodín, v ústavnom systéme chýba „ručná brzda“, ktorá by umožnila, aby prezident zmenu vetoval a upozornil na prípadné nedostatky. Naša ústava je najmenej rigidná v celej Európskej únii alebo, inými slovami, dá sa najľahšie zmeniť a po zavedení priamej voľby prezidenta sme tento proces ešte viac oslabili.

Keďže ústava je deľbou moci v záujme ochrany základných práv jednotlivca, jej slabá ochrana je najväčším problémom celého nášho systému. Prezident by preto mal disponovať oprávnením vetovať aj ústavné zákony a ruka v ruke s tým by sa ochrana ústavy mala dostať aspoň na minimálnu úroveň, aká existuje v iných jednokomorových štátoch.

Žiaľ, za 30 rokov našej ústavy túto tému oficiálne neriešil nikto z oprávnených subjektov v žiadnom volebnom období.

Má podľa Vás Ústava SR nejaké iné nedostatky, ktoré sa týkajú postavenia prezidenta SR či jeho kompetencií? Ak áno, aké?

Pri zavedení priamej voľby prezidenta bolo nevyhnutné dôkladne upraviť takzvané kreačné právomoci prezidenta. Pri menovaní členov vlády bolo napríklad pôvodne navrhované, že prezident je návrhom predsedu vlády viazaný, čo bol jednoznačný príkaz. V ďalšej fáze legislatívneho procesu však táto formulácia vypadla a výsledné znenie je predmetom už desaťročia trvajúcich polemík, ktoré sa rozširujú aj na menovanie či odvolávanie ďalších funkcionárov.

Stačí sa obzrieť naspäť na posledné mesiace a na otázky, ktoré sa riešili či stále riešia. Je prezidentka oprávnená odmietnuť vymenovanie ministra životného prostredia? Má pri menovaní riaditeľa Slovenskej informačnej služby uplatniť výklad ako vo veci generálneho prokurátora? Je prezident oprávnený odvolať predsedu Ústavného súdu iba z politických dôvodov?

Odpovede dnes naznačuje judikatúra, jednoznačnejší však mal byť aj ústavný text.

Iným nedostatkom je prisilné postavenie prezidenta v situácii, keď vláda stratí dôveru parlamentu alebo keď nastane po parlamentných voľbách volebný pat. Na základe nedomyslenej a bleskovo prijatej zmeny ústavy z roku 2011 môže prezident umelo držať pri živote odvolanú vládu, ktorá má obmedzené právomoci. Prezident dokonca dáva súhlas na výkon niektorých z nich.

Praktické problémy bolo vidieť v rokoch 2022 a 2023. Pripomínalo to situáciu, keď dostanete defekt na aute a dáte si dojazdové koleso. Jeho účelom je dostať sa do najbližšieho servisu a dať si to do poriadku. Nikoho by nenapadlo ísť s ním stovky kilometrov a tváriť sa, že nič sa nestalo.

Zmena ústavy z roku 2011 u nás umožnila v rozpore s logikou parlamentnej formy vlády pôsobenie odvolanej vlády s obmedzenými právomocami počas takmer piatich mesiacov.