Tweetnuť
Kopírovať odkaz
Čítať neskôr
Pre uloženie článku sa prihláste alebo sa ZDARMA registrujte.
Rozhovory Politika
19. máj 2021

Radoslav Procházka

Referendum o predčasných voľbách je ústavné. Je to regulované vypustenie pary

Rozhovor s Radoslavom Procházkom o tom, prečo je referendum o predčasných voľbách ústavné a prečo môže paradoxne pomôcť stabilite.

Referendum o predčasných voľbách je ústavné. Je to regulované vypustenie pary

Po tom, čo sa prezidentka Zuzana Čaputová obrátila na Ústavný súd s otázkou, či je konanie referenda o predčasných voľbách v súlade s Ústavou SR, si v najbližších týždňoch budú ústavní sudcovia lámať hlavu, ktoré argumenty sú silnejšie. 

Špičkový ústavný právnik a bývalý politik Radoslav Procházka už dve desaťročia polemizuje s táborom ústavných právnikov, podľa ktorých je referendum o predčasných voľbách protiústavné a ohrozuje demokraciu. Podľa Procházku je to naopak, takéto referendum je v súlade s našou ústavou a pomáha demokracii.

Radoslav Procházka v rozhovore pre Postoj vysvetľuje svoj právny názor, okrem iného hovorí: „Pohodlie spojené so štvorročným očakávaním sa mi nezdá silnejšou hodnotou, ako dať ľuďom možnosť voliť skôr, ak ich dosť veľa povie, že voliť chce.“
 

Ako ústavný právnik sa k tejto téme referenda vyjadrujete už 20 rokov rovnako, teda vás nikto nemôže spochybniť, že referendum o predčasných voľbách považujete za ústavné z dôvodu, že si želáte pád vlády...

...som rád, že to hovoríte vy, inak by som to bol pripravený povedať ja. (Úsmev.) Mimochodom, už tri či štyrikrát mi strčili pod nos petíciu za predčasné voľby, ale nepodpísal som ju.

V tomto spore má každý právny tábor svoje silné aj slabé argumenty, začnime však znením samotnej ústavy. Tá ráta s tým, že parlament môže skončiť funkčné obdobie predčasne, ale z dôvodu, že vláda nevie alebo nemôže vládnuť, pretože jej neprechádzajú zákony, alebo stratila väčšinu, no nepíše sa nič o možnosti, že by ju zvrhol ľud v referende. Súčasne má poslanec základné právo vykonávať svoj mandát, pričom referendum sa nemôže týkať okrem iného oblastí základných práv. Nie je to tak, že autori ústavy si referendum o predčasných voľbách neželali, ani ho nepredpokladali?

V prvom rade ústava predpokladá konanie referenda o akejkoľvek otázke verejného záujmu s výnimkou tých, ktoré sa týkajú základných práv a slobôd, daní a rozpočtu. Právo občanov rozhodovať priamo je už v prvej hlave ústavy a toto právo podľa mňa treba vykladať primerane široko, pričom zákaz je výnimkou z tohto práva, čo treba vykladať primerane zužujúco.

Čo to znamená?

Ak by som to prirovnal k civilnému konaniu, možno povedať, že dôkazné bremeno je na strane zástancov ústavného zákazu. Teda oni majú presvedčivo preukázať, prečo sa výnimka vzťahuje aj na toto referendum.

Iste, ale asi aj vy súhlasíte s tým, že právo poslanca vykonávať svoj mandát je základným právom.

Áno, ale v tejto súvislosti zacitujem z doposiaľ jediného rozhodnutia Ústavného súdu, ktoré vydal v konaní o súlade predmetu referenda s ústavou: „Príliš široký výklad tejto ústavnej normy by mohol viesť k znefunkčneniu inštitútu fakultatívneho referenda, pretože je málo takých otázok, ktoré by sa aspoň čiastočne nedotýkali základných práv a slobôd. Pri extenzívnom výklade obmedzenia predmetu referenda vo vzťahu k základným právam a slobodám hrozí eliminovanie právneho inštitútu referenda zo spoločenského života, pretože je zjavné, že každá dôležitá otázka verejného záujmu má nejaký vzťah k niektorému základnému právu.“

Mimochodom, sama prezidentka vo svojom návrhu, ktorým sa obrátila na Ústavný súd, konštatuje, že argument, že sa tým zasahuje do práva poslancov, je sekundárny. Prezidentka správne dôvodí, že aj sama ústava predpokladá za taxatívne vymenovaných podmienok predčasné ukončenie poslaneckého mandátu. Teda aj podstata návrhu prezidentky súvisí s prípadným nesúladom tohto referenda s inými ústavnými princípmi.

Je pravdou, že toto bol svojho času dôležitý argument ústavného právnika Ernesta Valka, ktorý hovoril o práve na nerušený výkon mandátu poslanca, teda argument Valkovej školy dnes považujú za slabý aj viacerí odporcovia tohto referenda. Lenže otázkou je, či takéto referendum je v súlade s konštrukciou ústavy, napokon aj Holländerov český Ústavný súd zrušil rozhodnutie poslancov o skrátení volebného obdobia s tým, že ústava s takou možnosťou nijako neráta. Tento argument pre vás nemá dostatočnú váhu?

Nesporne ju má, celý tento spor je dobromyseľný v tom, že svoje legitímne argumenty má jedna aj druhá strana. Zároveň si myslím, že debata o vhodnosti, účelnosti či systémovej rozumnosti referenda o predčasných voľbách je iná než debata, či ho ústava zakazuje. Ústavný súd bude teraz rozhodovať o vymedzenom predmete konania, či článok 93, odsek 3 ústavy zakazuje konať referendum o predčasných voľbách.

Ak ho explicitne nezakazuje, znamená to naozaj, že ho pripúšťa?

Pokiaľ majú občania právo spravovať verejné veci priamo referendom a zároveň iné ustanovenie ústavy hovorí, kedy im toto právo nepatrí, tak z toho vyplýva, že vo všetkých iných prípadoch im patrí.

Takže ak chceme takéto referendum vyhlásiť za protiústavné, musíme dospieť k presvedčeniu, že jeho predmet buď nie je otázkou verejného záujmu, čo je pri povahe tejto referendovej otázky aj pri danom počte zozbieraných podpisov absurdné. Alebo dospejeme k názoru, že predmetom toho referenda sú základné práva a slobody.

Lenže cieľom takéhoto ústavného zákazu je chrániť dôstojnosť človeka či menšiny pred davom, ústavodarca si totiž uvedomuje, že väčšina vie zbesnieť. Účelom zákazu referenda o základných právach a slobodách je chrániť človeka v jeho dôstojnosti a slobode, nie chrániť komfort establišmentu či systematiku ústavného textu.

Lenže je tu nielen hľadisko voleného zástupcu, ale aj voliča. My ako voliči sme naposledy vo februári 2020 uplatnili naše právo voliť s tým, že žijeme v zastupiteľskej demokracii a dávame politikom náš mandát na štyri roky. Väčšina ľudí dala tento mandát stranám, ktoré utvorili vládu a napriek hádkam stále prejavujú vôľu vládnuť, dokonca majú ústavnú väčšinu. Nálady ľudí sa menia najmä v takých kritických situáciách, ako bola teraz pandémia. Vy vlastne vravíte, že časť občanov by mala mať v referende právo súčasnú vládu aj parlament povaliť, a to proti vôli väčšiny poslancov aj druhej časti občanov, ktorí ju volili. Nie je to však experiment s doterajším chápaním demokracie?

Na jednej strane je očakávanie vás ako voličov, že tí, ktorých zvolili, tam budú štyri roky. Na druhej strane je vôľa iných občanov dospieť k skorším voľbám. V poriadku, preto má aj občan, ktorý je proti predčasným voľbám, právo prísť do referendovej miestnosti a povedať, že je proti predčasným voľbám. To som urobil ja, keď bolo referendum proti Dzurindovej vláde. A v rámci veľmi prísneho kvóra, ktoré je potrebné na platnosť referenda, nech sa presadia tí, ktorých bude viac. Je naozaj menej demokratické, keď budú mať možnosť vyjadriť sa tí aj tí, ako keď ani vy ani oni do tej referendovej miestnosti nebudú vôbec môcť prísť?

Napriek tomu prísnemu kvóru, keď je potrebné, aby prišlo 50 percent voličov plus jeden hlas, môže teoreticky rozhodnúť menšina, teda nadpolovičná väčšina z tých 50 percent voličov, čo je štvrtina všetkých voličov.

Ale napriek tomu musí prísť 50 percent plus jeden hlas, aby to referendum malo právne účinky. Pri voľbách žiadne takéto kvórum nie je. Spochybňoval by niekto mandát zvolených poslancov, ak by sa na voľbách zúčastnilo len 45 percent voličov, pričom najsilnejšiu vládnu stranu by volilo povedzme 20 percent z týchto 45 percent voličov?

Skrátka to, že pri voľbách nie je žiadne kvórum, ale pri referende je veľmi prísne, je argument v prospech referenda. Navyše, ak niekto tvrdí, že občania nemajú právo predčasne ukončiť mandát poslanca proti jeho vôli, má takéto právo jeho kolega z poslaneckej lavice? O aký princíp sa opiera téza, že 90 poslancov takéto právo má, kým väčšina voličov pri takom prísnom kvóre ho nemá?

Ústava na to priamo neodpovedá, ale žijeme v zastupiteľskej demokracii, v ktorej si voliči podľa daných pravidiel volia svojich zástupcov na štyri roky. Ak Ústavný súd rozhodne, že stanovené funkčné obdobie parlamentu aj vlády možno predčasne ukončiť referendom, nezmení to povahu našej demokracie? Zrazu tu bude prvok veľkej neistoty, keď ani vláda, ktorá má väčšinu, dokonca aj ústavnú väčšinu v parlamente, si nemôže byť istá, že môže dokončiť svoje funkčné obdobie.

Čo také tragické sa stalo štátu, keďže takéto referendum sa už dvakrát konalo, čo tragické sa stalo, keď bolo trikrát skrátené funkčné obdobie parlamentu, teda trikrát sme mali predčasné voľby?

Áno, ale skrátené bolo z vôle poslancov.

Ale boli natoľko otrasené základy štátu?

Časť občanov by odpovedala, že po roku 2011, keď padla Radičovej vláda a po predčasných voľbách prišla éra mohutného Smeru, to bolo dosť nešťastné obdobie pre štát.

S tým súhlasím, že to bolo nešťastné, aj by som vedel ukázať prstom na ľudí, ktorí za ten pád vlády hlasovali.

Ale tu je dôležité, že vo všetkých doterajších prípadoch sa pád vlády udial preto, že jej účastníci už neboli schopní či ochotní vládnuť ďalej. Len teraz sa bavíme o tom, že vláda má vôľu aj ochotu vládnuť, ale môže ju povaliť zmobilizovaná menšina, ak sa k referendu dostaví vyše 50 percent voličov. Nie je to prílišné riziko?

Pripomína mi to námietku, že každý mesiac bude možné meniť vládu. Ale to je nedôstojná a trápna námietka, pretože aj keby sa niekedy dospelo k platnému výsledku referenda, bol by to zázrak. Už len z povahy veci sa to udeje na základe výraznej občianskej mobilizácie. A nikto volebné výsledky priamo meniť nebude, o tých sa rozhoduje vo voľbách a tie nové môžu viesť k rovnakým výsledkom.

Ak sa chceme baviť o vhodnosti referenda, tak aj v rámci takejto debaty si myslím, že referendum môže pôsobiť stabilizujúcejšie, ako jeho zákaz. Je to prísnymi pravidlami upravená formálna procedúra, právne regulované vypustenie pary.

V akom zmysle vypustenie pary?

Je to právom upravená procedúra, ktorá je viazaná na veľmi zložité podmienky ako vyzbieranie minimálne 350-tisíc podpisov, potom je tu prezidentka, Ústavný súd, veľmi prísne kvórum účasti, to všetko je mimoriadne zložité absolvovať.

A keď sa vzdáme aj tohto práva, potom aj zástancovia stability môžu byť prekvapení, že niekde urobili chybu, lebo vyventilovanie nespokojnosti sa môže z referendových miestností presunúť na ulicu. Kde sa teda v pohľade odporcov referenda nachádza možnosť zdroja moci vypýtať si priestor pre obnovu mandátu počas štyroch rokov?

Majú možnosť okrem viacerých typov volieb prejaviť sa v referendách k rôznym dôležitým otázkam, ktoré nepatria medzi zakázané. Problém je však v kvóre, zatiaľ okrem referenda o vstupe do EÚ nebolo žiadne iné referendum platné, všetky skončili úplne hlboko pod kvórom. Vlastne aj my vedieme pomerne komfortnú teoretickú debatu, lebo ten výsledok asi nebudeme nútení riešiť ani po tomto pokuse.

Podľa mňa prezidentka tomu referendu pomohla tým, že ho dala na Ústavný súd. Ťažko sa to odhaduje, ale trúfnem si na názor, že účasť na ústavne spornom referende by bola podstatne nižšia, ako keď sa bude konať s imprimatúrou Ústavného súdu. Dáva to ľuďom viac dôvodov, aby sa na ňom zúčastnili.

Inzercia

Dlhé roky sa hovorí o znížení kvóra na to, aby referendá mali oveľa väčšiu šancu byť platné. Hovorili by ste o význame referenda to isté, keby sa toto kvórum odstránilo alebo znížilo povedzme na 20 percent?

Všetko sú to spojené nádoby. Som presvedčený o právnej záväznosti referenda. Teda, že nejde iba o odporúčanie, ale je to právotvorný akt, ktorý zaväzuje. Platnosť referenda je však viazaná na mimoriadne prísne podmienky. Ak by sme mali mať referendum, kde to kvórum bude nižšie, tak by sme nevyhnutne museli upraviť aj povahu účinkov takéhoto referenda. Ani preto nenachádzam dôvod na znižovanie takéhoto kvóra.

Keď sa nevie vyhecovať 50 percent voličov, aby sa prišli vyjadriť, tak to jednoducho nestačí. Ale ak sa toľko ľudí nájde, tak majú právo rozhodnúť o všetkom, čo nezasahuje do základných práv a slobôd a do rozhodovania o daniach a štátnom rozpočte.

Čiže by ste považovali za neakceptovateľné, ak by bolo kvórum referenda 20 percent a referendum by malo mať právne účinky?

Ak by bolo kvórum 20 percent a v ústave by zostala veta, že platné výsledky referenda je možné zmeniť až po uplynutí troch rokov, aj to len ústavným zákonom, tak by mi to nedávalo logiku. Takto jednoducho nemožno zaviazať ústavodarcu na tri roky. Prísnosť podmienok platnosti referenda ide ruka v ruke s povahou účinkov.

Prečo je inštitút referenda, ktorý by mohol viesť k predčasným voľbám, v európskych právnych systémoch taký zriedkavý?

O tom sú napísané celé knihy. Pamätám si na jednu pasáž od Ivana Krasteva, ktorý hovoril, že elity tej nespútanej ľudovej energii nedôverujú. To má, samozrejme, svoje opodstatnenie. V Európe máme skúsenosť s tým, čo znamená popustiť uzdu väčšine a nechať ju bez mantinelov. Ja si uvedomujem potrebu trvania na hodnotových základoch demokracie a právneho štátu.

Zároveň tvrdím, že obmedzenie referenda má byť na ochranu jednotlivca pred systémom, a nie na ochranu pohodlia systému pred väčšinou, ktorá nechce zasiahnuť niekomu do základných práv, len chce prísť voliť skôr ako v riadnom termíne. Toto chcenie je takým veľkým granátom do ústavných základov štátu?

V tejto debate sa šermuje rôznymi právnymi argumentmi za aj proti, ale nejde v tejto právnej bitke napokon o to, kto je súčasťou akej právno-filozofickej školy a tie argumenty si už potom od toho len odvodzuje?

Určite áno, pretože ústavné právo je reflexiou aj morálno-filozofického pohľadu na vzťah medzi jedincom a spoločnosťou. Ja ako úplne kľúčový ctím princíp rovnosti v dôstojnosti a v právach. Ten sa premieta do predpokladu, že zásadnou úlohou štátnych orgánov je zabezpečiť, aby sa všetci, ktorí chcú, mohli vyjadriť k tomu, akými pravidlami sa budú riadiť ich vzájomné vzťahy, samozrejme, po hranicu, keď to nezasahuje do základných práv a slobôd iných.

Pohodlie spojené so štvorročným očakávaním sa mi nezdá silnejšou hodnotou, ako dať ľuďom možnosť voliť skôr, ak ich dosť veľa povie, že voliť chce. Voľby mi z povahy veci neprídu antidemokratické. Stále však nemám z vašej strany zodpovedanú otázku, aký je rozdiel v zásahu do vášho očakávania na štyri roky, keď ho urobí váš spoluobčan a keď ho urobí poslanec. Zdá sa vám prípustnejšie, keď volebné obdobie skrátia poslanci, ako keď ho skráti dva a pol milióna ľudí?

Ten protiargument je viac politický než právny. Keď to urobí poslanec, je to prejavom toho, že vláda už vládnuť nedokáže alebo nechce, teda je to prejav hlbokej politickej krízy, z ktorej jediným východiskom sú voľby. Zatiaľ čo občania v referende, a to môže byť aj 25 percent plus jeden hlas, môžu vládu podľa vášho chápania ukončiť aj v situácii, keď táto vláda stále disponuje vo  väčšine vôľou vládnuť a z pohľadu veľkej časti voličov vládne dobre.

Jasné, ale v tomto chápaní absentuje základný predpoklad, že zdrojom moci všetkých štátnych orgánov je volič. Vy vlastne hovoríte, že keď sa politici dohodnú, že chcú vládnuť, tak aj keď budú padať traktory, ľudia smú prísť voliť iba raz za štyri roky. Vtedy sa do vášho základného práva zasiahnuť nesmie, ale keď sa politici dohodnúť nevedia, potom sa môže?

Štyri roky nie sú zase takým dlhým obdobím, v štátoch ako Taliansko a Rakúsko majú stanovené päťročné volebné cykly.

Teda podľa vás nevadí, ak by sme nemali takéto regulované vypustenie napätia, lebo štyri roky sa to dá vydržať. Ja si však myslím, že je nebezpečné a kontraproduktívne povedať ľuďom, že za tie štyri roky sa nemajú ako dostať k obnove politického mandátu. Môžu protestovať, môžu ísť na námestia a riešiť to tam.

V poriadku, ale aby sme neboli prekvapení, že to je menej stabilné riešenie, ako povedať ľuďom: máte šancu nazbierať podpisy a ak vás bude dosť, po dlhých mesiacoch sa možno dostanete k predčasným voľbám.

Z pohľadu práva to možno opäť sedí, ale sociálny psychológ by na to povedal, že ak už raz davy vzplanú, pomerne komplikovaná procedúra dopracovania sa cez referendum k predčasným voľbám nebude mať na nahnevaný dav efekt vypustenia pary. Nahnevaný dav chce totiž zmenu hneď.

Veď práve, môžete mu povedať, že ak chce predčasné voľby, môže si ich zariadiť v rámci demokratických pravidiel. Ale ak im túto procedúru vezmete, tak do akých demokratických pravidiel sa majú zmestiť? Namiesto toho, aby disciplinovane prišli do referendovej miestnosti, tak nech demonštrujú alebo štrajkujú? Je to naozaj stabilita?

To je vypustenie pary, ak máme použiť váš obraz.

Nie je. Vypustenie pary je, keď sa ľuďom povie, nech sa upokoja a využijú inštitút, ktorý ich môže priviesť k skoršej zmene politiky. Je to určite lepšie, ako keď majú jedinú možnosť protestovať do nemoty a ak ich bude veľa a budú robiť dosť veľký bordel, tak sa im možno niečo podarí dosiahnuť.

Len hovorím, že argument, že referendum o predčasných voľbách destabilizuje štát, je postavený na hlavu. V skutočnosti oveľa väčší predpoklad destabilizácie tu bude, keď sa ľudom takýto nástroj s pravidlami a mantinelmi zoberie.

Lenže ako už zaznelo, to kvórum pre platné referendum je také vysoké, že keby aj prišli všetci nespokojní, je malá šanca, že to bude stačiť. Výsledkom môže byť ešte väčšia frustrácia významnej menšiny, než keby to referendum nebolo.

Ale nemôžu sa hnevať na štát, že im tú možnosť zobral.

Ale môžu sa hnevať na pravidlá hry.

Môžu sa hnevať sami na seba, že ich nie je dosť. Ale nie na to, že im niekto v talári so štátnou pečiatkou zobral aj teoretickú možnosť, aby k takému výsledku dospeli. Len sa vraciam k názoru, že referendum z povahy veci pomery destabilizuje a zákaz referenda naopak. Tento argument nesedí.

Hovoríte vlastne o tom, že ak by takéto referendum u nás nebolo možné, bol by to veľký demokratický deficit s potenciálom destabilizácie. Koľko je však takých príkladov z vyspelých demokracií, keď sa referendom dosiahli predčasné voľby?

Neviem. Ale to neznamená, že keď na niečo narazíme, budeme argumentovať, že ani iní to nemajú. Koľko mali vo Francúzsku žlté vesty v uliciach, koľko štrajkov? Teraz si ideme hovoriť, že vo Francúzsku vedia lepšie vypustiť paru, lebo tam nemajú ani teoreticky dostupné referendum o predčasných voľbách? To neberiem ako argument.

Bude Ústavný súd riešiť aj otázku záväznosti výsledku referenda pre parlament?

Prezidentka mu to navrhuje. Podľa mňa je to zľahka nad rámec predmetu konania, ktoré je o tom, či sa takéto referendum môže konať. Podľa mňa sa k tomu Ústavný súd nejako vyjadrí. Áno, je to dôležitá súčasť tejto debaty, že ak by referendum bolo platné, tak čo s tým.

Môže sa teda stať, že referendum bude platné a stále nebude jasné, či je jeho výsledok záväzný?

Záväzný je, to už vyjasnené máme. Ústavný súd dávnejšie povedal, že to nie je odporúčanie, ale záväzný akt. Dokonca povedal, že je to prameň práva. Čiže ak by referendum znelo, či ste za to, aby NR SR prijala ústavný zákon o skrátení volebného obdobia, tak sa vieme baviť o zákaze imperatívneho mandátu a o tom, či poslanci majú aj právny, nielen politický záväzok takýto ústavný zákon prijať.

Lenže takto referendová otázka neznie, ona znie tak, či sú ľudia za to, aby sa do 180 dní od vyhlásenia platného výsledku referenda konali voľby. Teda ja považujem za úplne legitímny výklad, že žiaden ústavný zákon zo strany parlamentu sa vôbec nebude vyžadovať.

To znamená, že predseda parlamentu rovno vyhlási voľby?

Áno, to je legitímny výklad. Pretože to je prameň práva. Platný výsledok referenda sa vyhlasuje rovnako ako zákon a Ústavný súd ho označuje za prameň práva.

Môže sa stať aj to, že Ústavný súd povie, že takéto referendum je v súlade s ústavou, ale jeho výsledky by nemali byť záväzné?

Neviem si predstaviť, že by vo výroku Ústavný súd povedal, že predmet referenda je v súlade s ústavou, ale vlastne naň nemusíte chodiť, lebo nič nebude znamenať. Ústavný súd opakovane povedal, že nemáme plebiscit, ale máme referendum s právne záväznými účinkami.

 

Foto: Andrej Lojan

Inzercia

Inzercia

Odporúčame