Zmena hry pre poisťovne Dôvera a Union by mali ukázať finančné toky ako štátna poisťovňa, právnik predpokladá, že sa tomu budú vyhýbať

Záchrankový tender, ktorý minister zdravotníctva Kamil Šaško po veľkej kritike zrušil, ukázal viac, ako sa doteraz medializovalo.

Jedným z kľúčových kritikov spornej súťaže bol Úrad pre verejné obstarávanie, ktorý na základe kontroly predošlého pochybného záchrankového tendra z roku 2019 zhodnotil, že ani za šesť rokov nebolo žiadne vedenie rezortu zdravotníctva schopné upraviť potrebné zákony.

Z viac ako 700-stranového rozhodnutia ÚVO zo 16. januára 2025, ktoré má denník Postoj k dispozícii, však nevyplýva len to, že aj Šaškov tender bol pripravený v rozpore s európskymi predpismi.

Rozhodnutie obsahuje tiež časť, ktorá sa venuje fungovaniu súkromných zdravotných poisťovní. O čo ide?

Rozhodnutie, ktoré môže zmeniť hru

Štátna Všeobecná zdravotná poisťovňa a súkromné poisťovne Dôvera a Union síce pracujú s peniazmi z rovnakého zdroja, no napriek tomu nefungujú podľa rovnakých pravidiel.

Hoci všetky tri poisťovne bez ohľadu na svojho majiteľa pracujú s peniazmi z verejného zdravotného poistenia, VšZP musí realizovať verejné obstarávania, zatiaľ čo Dôvera a Union túto povinnosť doteraz nemali. 

Ide o zásadný rozdiel, ktorý zvýhodňuje súkromné poisťovne a zároveň znižuje ich transparentnosť, hoci je faktom, že štát v minulosti opakovane zadotoval VšZP, zatiaľ čo súkromné zdravotné poisťovne takúto možnosť nemajú.

ÚVO po novom však tvrdí, že verejné obstarávania by mali realizovať aj súkromné poisťovne. Vo svojom rozhodnutí v skratke píše, že ak je financovanie subjektu zaručené štátom a je daná povinnosť výberu, má robiť verejné obstarávanie.

Toto pravidlo spĺňajú všetky zdravotné poisťovne, keďže financie, ktoré posielajú nemocniciam a ambulnaciám, či ktorými hradia lieky a zdravotnícke pomôcky, pochádzajú z povinných zdravotných odvodov. 

Potvrdzuje to aj rozhodnutie Súdneho dvora Európskej únie, ako aj stanovisko znalca, ktoré si dal Úrad pre verejné obstarávanie vypracovať.

ÚHP o financovaní nemocnícRozdiely v platbách sa zväčšujú

Adam MarekAdam Laczkó

V Česku to tak funguje už 17 rokov

To, že všetky zdravotné poisťovne by mali teraz robiť verejné obstarávania, vyplýva z rozhodnutia úradu aj podľa advokáta Miroslava Cáka z AGM Partners, ktorý sa špecializuje práve na oblasť verejného obstarávania.

„ÚVO konštatuje, že aj súkromne vlastnené zdravotné poisťovne napĺňajú znaky verejného obstarávateľa, a to z toho dôvodu, že sú z drvivej väčšiny financované z verejného zdravotného poistenia, ktorého platenie je zakotvené ako verejnoprávna, zákonná povinnosť,“ vysvetľuje pre Postoj Cák.

Miroslav Cák vedie verejnoobstarávací kolektív advokátov a odborných konzultantov a je tiež členom osobitnej komisie predsedu ÚVO. V minulosti spolupracoval aj s Nadáciou Zastavme korupciu.

Miroslav Cák. Foto: AGM Partners

Dané rozhodnutie úradu ho neprekvapilo. „Je prekvapivé, že neprišlo skôr.“

Pripomína, že v susednom Česku prišiel podobný verdikt už v roku 2008. Dôvodom je podľa neho fakt, že súkromné zdravotné poisťovne si „štedro žijú“ práve vďaka štátom uloženej povinnosti platiť zdravotné poistenie. 

Verejné obstarávanie môže odhaliť finančné toky

Pre poisťovne to po novom znamená, že by mali pri nákupoch tovarov a služieb robiť verejné obstarávania, zverejňovať ich vo vestníku a umožniť firmám súťažiť.

Advokát Cák však nepredpokladá, že sa tak v realite aj stane, keďže to nie je v záujme zdravotných poisťovní.

Dôvodom je aj dovolený zisk poisťovní, ktorý je momentálne na úrovni jedného percenta z vybraného poistného.

„Zisk sa dá z poisťovne kreatívne odčerpávať práve cez subdodávky, napríklad od prepojených osôb, ktorých zisk už regulovaný nie je. Tým si zdravotná poisťovňa dokáže fiktívne nakreovať náklady tak, aby neprekročila onen maximálne dovolený primeraný zisk,“ vysvetľuje Cák.

Ak by zdravotné poisťovne museli subdodávky nakupovať verejne, „fiktívne znižovanie zisku“ by bolo podľa odborníka výrazne komplikovanejšie. S podobným tvrdením súkromné zdravotné poisťovne nesúhlasia.

Obava o „odčerpávaní zisku cez subdodávky“ nemá podľa zdravotnej poisťovne Dôvera žiadny reálny základ. „V našej poisťovni sa nič také nikdy nedialo a jednoznačne to odmietame aj do budúcna. Naša filozofia je transparentnosť a férovosť – nie kreatívne účtovníctvo,“ tvrdí súkromná poisťovňa.

ÚVO už s kontrolami začalo, môže ísť až tri roky späť

Cák dodáva, že rozhodnutie má v tejto chvíli skôr prejudiciálny význam a je viac akademickým predpokladom na to, aby Úrad pre verejné obstarávanie začal „ostré kontroly“.

Na ťahu je teraz ÚVO, ktorý by mal aj od súkromných zdravotných poisťovní vyžadovať verejné súťaže.

Uzatváranie zmlúv mimo postupu verejného obstarávania je považované za závažné porušenie, pri ktorom hrozí pokuta až do výšky piatich percent z hodnoty kontraktu. Pokuty môže úrad uložiť aj spätne, a to až tri roky do minulosti.

Foto: TASR

Samotný úrad už vo veci začal konať. „V rámci úradu už v tejto súvislosti prebieha jedno správne a jedno odvolacie konanie, o ktorých do ich uzavretia nie je možné poskytnúť informácie,“ odpovedal hovorca Úradu pre verejné obstarávanie Michal Dzurjanin.

Pre Cáka pôjde o prelomový rozsudok až v momente, ak úrad po rozhodnutí naozaj začne ukladať pokuty za nekonanie v súlade so zákonom. Podnet na kontrolu môže teraz podať ktokoľvek, aj tretí sektor.

Dôvera vec vidí inak, Union to nekomentuje

Zisťovali sme, ako sa na rozhodnutie ÚVO pozerajú súkromné poisťovne, ktorých sa vec týka. Zdravotná poisťovňa Union ani po opakovaných výzvach na otázky neodpovedala.

V poisťovni Dôvera finančnej skupiny Penta zatiaľ nevidia dôvod na to, aby verejné obstarávania robili, keďže zákon to podľa nich nevyžaduje.

„Pri našej činnosti sa riadime platnými zákonmi a príslušnou legislatívou. Z nej nevyplýva povinnosť súkromných zdravotných poisťovní obstarávať tovary a služby podľa zákona o verejnom obstarávaní,“ povedal pre Postoj PR špecialista poisťovne Michal Štepiansky.

Reprofoto: STVR

Zmyslom verejného obstarávania je podľa Dôvery zamedziť korupcii a snažiť sa nájsť najvýhodnejšiu ponuku. „Korupcia nie je problémom súkromných firiem, ale štátnych. V bežnom živote sa nestretávame, že by podnikatelia tunelovali spoločnosti, ktoré vybudovali,“ dodáva Štepiansky.

Aj samotný záchrankový tender podľa neho ukázal, že ani verejné obstarávanie nemusí odstrániť vážne pochybnosti.

Právnik Cák pritom nevidí priestor na inú interpretáciu rozhodnutia úradu ako takú, že aj súkromné poisťovne musia začať verejne obstarávať. „Ale predpokladám, že advokáti zdravotných poisťovní majú premyslenú taktiku, ako povinné zverejňovanie nákupov čo najviac časovo oddialiť,“ dopĺňa.

Štátna poisťovňa sa v nevýhode necíti, Šaško konať nebude

Všeobecnej zdravotnej poisťovne sme sa zas pýtali, či sa v porovnaní so súkromnými poisťovňami necíti znevýhodnená, keďže na rozdiel od súkromných poisťovní dlhoročne robí verejné obstarávania.

Štátna poisťovňa v rozdielnych podmienkach pre konkurenciu problém nevidí.

„Namiesto toho, aby to najväčšia zdravotná poisťovňa vnímala ako prekážku, využíva túto situáciu na systémové zlepšovanie a dlhodobé optimalizácie svojich postupov,“ uviedla pre Postoj hovorkyňa poisťovne Danka Capáková.

Všeobecná poisťovňa by pritom mohla na Úrad pre verejné obstarávanie podávať podnety, aby vo veci konkurenčné zdravotné poisťovne kontroloval.

Ministerstvo zdravotníctva zas nepriamo odpovedalo, že nebude apelovať na úrad, aby rozhodnutie uplatňoval v praxi. Hovorkyňa rezortu Veronika Daničová pre Postoj odpísala, že „je plne v kompetencii účastníkov konania, ako sa k danej situácii postavia“.

Minister zdravotníctva Kamil Šaško. Foto: TASR/Jakub Kotian

Podľa Cáka by pritom práve ministerstvo zdravotníctva malo mať najväčší právny záujem aktívne podávať podnety v danej veci.

ÚDZS chce rozhodnutie napadnúť na Ústavnom súde

Svojský pohľad na vec má aj štátny Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou (ÚDZS), na ktorého čele stojí exminister zdravotníctva Michal Palkovič. Na post predsedu si ho vybrala jeho nástupkyňa Zuzana Dolinková z Hlasu.

Palkovičov úrad podľa ÚVO spolu so Všeobecnou zdravotnou poisťovňou vo veci záchrankového tendra porušil zákon.

Bol to práve ÚDZS, ktorý v roku 2019 vyhlásil výberové konanie na 328 sídiel staníc záchrannej zdravotnej služby. Palkovič vtedy stál na čele spochybňovanej komisie, ktorá vyberala prevádzkovateľov staníc. Väčšina členov komisie mala väzby na víťaznú firmu Life Star Emergency.

Úrad pre dohľad nesúhlasí s celým rozhodnutím ÚVO a plánuje sa voči nemu brániť na Ústavnom súde.

Michal Palkovič. Foto: TASR/Jaroslav Novák

„ÚDZS zastáva ten právny názor, že Rada ÚVO vo svojom rozhodnutí pochybila tak procesne, ako aj vecne, pričom ÚVO prekročil svoje kompetencie, keď vo veci vôbec konal,“ uviedla Erika Kováčiková s tým, že úrad podá ústavnú sťažnosť.

Keď sme sa úradu pre dohľad pýtali aj na iný záver tohto rozhodnutia, z ktorého vyplýva, že by všetky zdravotné poisťovne mali verejne obstarávať, nekomentoval to ani neodpovedal, či vo veci podá na úrad podnet na kontrolu.

Napadnutie prípadu pre poisťovne nič nemení, tvrdí Cák

Podobne ako Palkovičov úrad chce konať aj Všeobecná zdravotná poisťovňa, ktorá je pripravená obrátiť sa aj na Európsky súd pre ľudské práva.

Štátna poisťovňa podľa kontroly ÚVO v roku 2019 porušila zákon tým, že uzavrela zmluvy s prevádzkovateľmi záchraniek bez verejného obstarávania.

Vo vzťahu k odvolaniu poisťovne pritom Rada ÚVO konštatovala, že táto akciovka ministerstva zdravotníctva neuviedla argumenty, ktoré by spochybnili závery prvostupňového rozhodnutia úradu.

Úrad upozornil, že rozhodnutie rady je právoplatné, hoci obe štátne inštitúcie majú právo podať odvolanie na Ústavný súd.

Voči konštatovaniu ÚVO, že súkromné zdravotné poisťovne sú podobne ako štátna povinné robiť verejné obstarávania, sa však podľa právnika Cáka nič nemení.

Ak by poisťovne aj na súde uspeli, podľa odborníka sa bude ich „teoretický úspech“ týkať len záchrankového tendra, nie otázky, či sú alebo nie sú verejným obstarávateľom. Nevylučuje však, že sa pre interpretáciu podobne zásadného rozhodnutia Úradu pre verejné obstarávanie začne „právna bitka“, ktorá môže trvať aj roky.

„Dokým súd nerozhodne, je rozhodnutie ÚVO o povinnosti verejne obstarávať pre všetky poisťovne právne záväzné,“ dodáva Cák.

Právnik Cák: Rozhodnutie ÚVO je predpokladom na začiatok ostrých kontrol

Vyplýva z rozhodnutia 10717-6000/2019 Úradu pre verejné obstarávanie to, že súkromné zdravotné poisťovne by mali robiť verejné obstarávania rovnako ako štátna VšZP, pretože hospodária s verejnými peniazmi?

Áno, toto je jeden zo záverov rozhodnutia. ÚVO konštatuje, že aj súkromne vlastnené zdravotné poisťovne napĺňajú znaky verejného obstarávateľa, a to z toho dôvodu, že sú z drvivej väčšiny financované z verejného zdravotného poistenia, ktorého platenie je zakotvené ako verejnoprávna, zákonná povinnosť. 

Takéto rozhodnutie nie je až také prekvapivé. Prekvapujúcejšie je, že neprišlo skôr. 

Napríklad v Českej republike sú známe rozhodnutia už z roku 2008, ktoré súkromné zdravotné poisťovne rozpoznávajú ako verejných obstarávateľov. Dôvodom je, že si súkromné zdravotné poisťovne štedro „žijú“ vďaka štátom uloženej povinnosti platiť zdravotné poistenie. Je to úplne odlišná situácia v porovnaní napríklad s nezdravotným poistením, kde je poistné hradené výhradne na základe dobrovoľnosti poisteného alebo povinnosť hradiť poistné nie je uložená priamo zákonom.   

Vnímate to ako prelomové rozhodnutie, ktoré výrazne zmení pravidlá hry pre slovenské zdravotné poisťovne?

Za prelomové budem považovať, keď Úrad pre verejné obstarávanie začne vykonávať kontroly zdravotných poisťovní a začne ukladať pokuty za to, že nenakupujú v súlade so zákonom o verejnom obstarávaní. 

Vami uvedené rozhodnutie má pre túto chvíľu skôr prejudiciálny význam. Je akýmsi akademickým predpokladom pre to, aby začal Úrad pre verejné obstarávanie „ostré“ kontroly. Uvidíme, ako sa ďalej zachová Úrad pre verejné obstarávanie, či začne zdravotné poisťovne aktívne kontrolovať.   

Aké pokuty môže úrad v tomto prípade uložiť?

Pokutu je možné uložiť tri roky spätne. Uzatváranie zmlúv mimo postupu verejného obstarávania je považované za závažné porušenie, pri ktorom hrozí pokuta až do výšky päť percent z hodnoty kontraktu.

Neexistuje priestor aj na inú interpretáciu, na základe ktorej by sa mohli súkromné poisťovne naďalej vyhýbať verejnému obstarávaniu?

Nie, priestor na inú interpretáciu nie je. Predpokladám však, že advokáti zdravotných poisťovní majú premyslenú taktiku, ako povinné zverejňovanie nákupov čo najviac časovo oddialiť. 

Ako som už povedal, praktický dosah bude závisieť od ďalšieho prístupu Úradu pre verejné obstarávanie, prípadne od tržných subjektov, ktoré začnú na úrad podávať kvalifikované podnety ku kontrolám zdravotných poisťovní.  

Kto všetko môže podávať podnety?

Podnet môže podať ktokoľvek, napríklad tretí sektor, vy, ja, NKÚ. Najväčší právny záujem by však malo mať ministerstvo zdravotníctva a ÚDZS, ktoré by mali aktívne podávať podnety. 

Čo by po tomto rozhodnutí malo nasledovať v praxi? 

Zdravotné poisťovne by mali začať nakupovať služby, tovary a stavebné práce v súlade s pravidlami verejného obstarávania. Zverejňovať chystané nákupy a umožniť širokú hospodársku súťaž o ne. Teda rovnako ako to robia české zdravotné poisťovne. 

V českom Věstníku veřejných zakázek nájdete nespočetné množstvo súťaží vyhlásených zdravotnými poisťovňami (neštátnymi, tzv. zamestnaneckými poisťovňami). 

Predpokladám však, že sa tak diať nebude. Nie je to v záujme zdravotných poisťovní. Regulátorom dovolený primeraný zisk poisťovní je jedno percento z poistného. Zisk sa dá z poisťovne kreatívne odčerpávať práve cez subdodávky, napríklad od prepojených osôb, ktorých zisk už regulovaný nie je. Tým si zdravotná poisťovňa vie fiktívne nakreovať, aby neprekročila onen maximálne dovolený primeraný zisk. 

Ak by subdodávky zdravotné poisťovne museli nakupovať verejne, fiktívne znižovanie zisku by bolo výrazne komplikovanejšie.

Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou aj VšZP sa plánujú voči rozhodnutiu ÚVO vo veci záchrankového tendra obrátiť na Ústavný súd. V prípade ich úspechu by to nezmenilo nič na povinnosti verejného obstarávania pre všetky poisťovne, čo tiež vyplýva zo stanoviska ÚVO?

V prvom rade mám názor, že súkromné zdravotné poisťovne nebudú na Ústavnom súde alebo ESĽP úspešné. Ak by teoreticky boli úspešné, bude sa tento ich teoretický úspech týkať len záchrankového tendra, nie otázky, či sú alebo nie sú verejným obstarávateľom. 

Takže to nič nemení na tom, že tento vedľajší záver ÚVO o povinnosti verejne obstarávať je pre poisťovne záväzný a trvá. Hoci nevylučujem, že sa môže začať právna bitka o interpretáciu, ktorá potrvá roky.