Strategické investície Štát chce zrýchliť výstavbu, no zrýchľuje najmä vyvlastňovanie

Zákon o strategických investíciách, ako možno skrátene nazvať najnovší návrh ministerstva dopravy, má potenciál mimoriadne zasiahnuť do vlastníckych práv chránených ústavou.

Výrazne totiž urýchľuje vyvlastňovacie konanie a zároveň vo viacerých krokoch pri rozhodovaní o investíciách a výstavby znemožňuje odvolacie konanie.

Zámer, s ktorým ministerstvo návrh predložilo a predstavilo, je však na prvý pohľad pozitívny. Dobré úmysly sa však až príliš často končia veľkou nespravodlivosťou.

Pridlhé stavebné konania

Povedzme však najprv, v čom by mohol byť tento zákon prínosný.

Slovensko je známe až extrémnou dĺžkou stavebného konania, ktorá brzdí nielen veľké, strategické investície, ale aj menšie, regionálne významné. Množstvo orgánov a štátnych inštitúcií, ktoré sa v stavebnom konaní musia vyjadriť a vydať súhlasné stanovisko, znamená, že hoci sa lehoty pre jednotlivé rozhodnutia nezdajú ako príliš dlhé, kumulatívne to znamená roky. Zvlášť ak jedna inštitúcia musí čakať na vyjadrenie inej.

Ministerstvo sa odvoláva na podobnú legislatívu platnú v iných členských krajinách EÚ (napr. Poľsko, Taliansko, Nemecko, Dánsko či Česko), a teda podľa jeho názoru nie je ani v rozpore s európskym právom.Zdieľať

Týmto argumentuje aj ministerstvo v dôvodovej správe k zákonu.

K tomu prirátajme aj iný častý neduh, teda nekonanie úradov, neodôvodnené predlžovanie lehôt, žiadosti na stavebníkov a investorov, aby rôznym inštitúciám opakovane predkladali tie isté dokumenty.

A odtiaľ je už len krôčik ku korupčnému pokušeniu posúriť ten svoj projekt aj motiváciou pre rozhodujúceho úradníka. Niektorí odolajú, niektorí zaváhajú.

A aj v prípadoch, keď sa úrady samy snažia rozhodnúť čo najrýchlejšie a vydanie konečného rozhodnutia brzdia námietky, odvolania aj vyslovené obštrukcie.

Snaha zrýchliť výstavbu diaľnic, rýchlostných ciest či rekonštrukciu železničných tratí je preto vítaná. Ministerstvo sa odvoláva aj na podobnú legislatívu platnú v iných členských krajinách EÚ (napr. Poľsko, Taliansko, Nemecko, Dánsko či Česko), a teda podľa jeho názoru nie je ani v rozpore s európskym právom.

Predmetom návrhu je zároveň transpozícia európskej smernice o európskej dopravnej infraštruktúre TEN-T a jej koridory plánované cez Slovensko sú súčasťou prílohy návrhu zákona. Slovensko v tejto veci mešká, a preto touto transpozíciou ministerstvo odôvodňuje aj zámer schváliť návrh v skrátenom konaní.

Druhou rovinou je to, že výstavbu v niektorých prípadoch brzdia súkromní vlastníci pozemkov, na ktorých sa plánuje stavať.

Tu sa však už dostávame k problematickému obsahu návrhu.

Ten síce hovorí, že strategickými investíciami sú stavby uvedené v jeho prílohách, čo sú zväčša úseky diaľnic a rýchlostných ciest, no už v úvode necháva rozhodnutie o tom, čo je strategickou investíciou, na voľné rozhodnutie vlády.

To má síce stanovené kritériá, no niektoré z nich sú príliš vágne na to, aby sa strategickou investíciou nemohlo stať čokoľvek, čo vláda vyhlási za verejný záujem.

Väčšina kritérií je obhájiteľná a niektoré sú aj merateľné, resp. ekonomicky do budúcna modelovateľné. Otázky však vzbudzuje najmä „budovanie dobrého mena“, čo je kritérium, ktoré nemá žiadne parametre.Zdieľať

Medzi konkrétne kritériá patrí hodnota investície minimálne 100 miliónov eur. Táto suma však nemusí byť určujúca. Strategickou investíciou sa nejaký projekt môže stať aj vtedy, ak sa od neho očakáva (resp. ak vláda očakáva), že „prispeje k plneniu úloh štátu, k jeho ochrane alebo obrane, alebo k budovaniu jeho dobrého mena alebo prinesie prospech pre hospodárstvo Slovenskej republiky alebo v budúcnosti povedie k zvýšeniu ekonomických úžitkov alebo prispeje k odvráteniu dlhodobých environmentálnych škôd“.

Väčšina týchto kritérií je obhájiteľná a niektoré sú aj merateľné, resp. ekonomicky do budúcna modelovateľné. Otázky však vzbudzuje najmä budovanie dobrého mena, čo je kritérium, ktoré nemá žiadne parametre.

Pod toto sa dá schovať naozaj čokoľvek, a ak by sa pri moci ocitol megaloman so záľubou v architektúre, pokojne by sme sa ako strategickej investície mohli dočkať aj obdoby Čaučescovho paláca v Bukurešti.

Vyvlastnenie

Na rýchlejšiu výstavbu má okrem skrátenia lehôt pre rozhodovanie štátnych úradov a inštitúcií prispieť aj rýchlejší a jednoduchší proces vyvlastňovania.

Tomu má predchádzať predkupné právo, ktoré vzniká už v deň schválenia strategickej investície na pozemkoch, kde je predpoklad, že stavba bude v budúcnosti stáť.

To, ktoré pozemky to budú, má byť už súčasťou vyhlásenia strategickej investície, súčasťou osvedčenia investora, ktorý ešte pred podaním žiadosti na schválenie strategickej investície bude mať právo vstupovať na cudzie pozemky aj do cudzích objektov a stavieb na to, aby si tieto pre potreby stavebných prác zameral, preskúmal a zaznamenal do geometrického plánu.

Vlastníkom nehnuteľností tento svoj zámer musí oznámiť najneskôr desať dní vopred. Ak spôsobí pri týchto prácach škodu, vlastník má nárok na jej náhradu. Výšku určí znalecký posudok. Návrh zákona však nešpecifikuje, kto znalca ustanoví, ani to, že by mal vlastník v prípade nesúhlasu s výškou odškodnenia právo predložiť vlastný znalecký posudok.

Na konci procesu sa pristúpi k získaniu majetku pre investora. Nehnuteľnosti v majetku alebo správe štátu sa prevedú rozhodnutím jednotlivých inštitúcií.

Majetok v súkromných rukách sa odkúpi za cenu dohodou alebo podľa znaleckého posudku. To je pre obe strany tá príjemnejšia možnosť.

Ak súkromný vlastník s navrhnutou cenou nesúhlasí, nasleduje vyvlastnenie. Za nesúhlas sa považuje aj to, ak si majiteľ do siedmich dní od doručenia nepreberie písomné oznámenie o návrhu na prevod vlastníctva alebo ak na takýto návrh do 15 dní písomne neodpovie.

Ak majiteľ s ponúkanou náhradou vo vyvlastňovacom konaní nesúhlasí, môže sa obrátiť na súd. To však nemá žiaden odkladný účinok na vyvlastňovací proces a voči samotnému rozhodnutiu o vyvlastnení nie je možné sa odvolať.

Ak si teda štát (investor) zmyslí, že nejaký pozemok chce, jednoducho ho aj napriek nesúhlasu majiteľa alebo majiteľov vyvlastní. Poškodený sa potom síce môže súdiť, ale či a kedy sa rozsudku dočká, už nie je na pleciach investora. Prieťahy v konaní sú pritom chronickou bolesťou slovenských súdov.

Ak si štát zmyslí, že nejaký pozemok chce, jednoducho ho aj napriek nesúhlasu majiteľa alebo majiteľov vyvlastní.Zdieľať

Navyše má štát k dispozícii aj inštitút predbežnej držby, keď ešte pred samotným (násilným) prevodom vlastníctva už môže na pozemku vykonávať prípravné stavebné práce. Lehota na rozhodnutie o predbežnej držbe je sedem dní od podania návrhu.

A keby sa ani predbežnou držbou nedalo pôvodného vlastníka zbaviť, napísalo ministerstvo do návrhu zákona ešte jeden inštitút – tzv. medzitýmne rozhodnutie. To sa má vydať, ak už došlo k vyvlastneniu, no pôvodný vlastník nesúhlasil s výškou náhrady podľa znaleckého posudku.

Vlastník sa síce môže obrátiť na súd, aby medzitýmne rozhodnutie preskúmal, samotný fakt vyvlastnenia však už týmto neovplyvní.

V zákone sa síce hovorí o vyvlastňovacom orgáne a o vyvlastniteľovi (čo je investor), avšak už z definície je investorom strategickej investície štát alebo spoločnosť s plnou majetkovou účasťou štátu. Na jednej strane tak v dvojjedinej úlohe stojí štátna moc a na druhej strane bezmocný občan, ktorý síce môže nesúhlasiť a môže sa aj súdiť, no o svoj majetok aj tak definitívne príde.

Práve v tomto bode – v obmedzovaní vlastníckych práv – môže celý zákon naraziť na ústavu.

Tá síce pripúšťa možnosť ich obmedzenia, ale za podmienky primeranosti. Vlastnícke právo totiž nie je len právom majetok vlastniť, ale aj ho pokojne užívať.

Minister Ráž: Išli sme na hranu a máme kam ustúpiť

Minister Jozef Ráž na minulotýždňovej tlačovej besede však tieto ustanovenia svojho návrhu obhajoval.

„Veľmi sme si dávali pozor, aby sme sa dikciou tohto zákona nedostali do konfliktu s ústavou, s možnosťou účasti verejnosti na povoľovacom konaní, a tam, kde sme skracovali lehoty, sme sa ich snažili čo najviac skrátiť na strane štátu,“ povedal.

Uznal však legitímne právo každého obrátiť sa v tejto veci na Ústavný súd.

Zároveň pripustil zmeny počas vyhodnocovania pripomienkového konania.

„My sme predložili do medzirezortného pripomienkovania zákon, ktorý je najradikálnejší, najprogresívnejší a je pripravený na to, aby sme z neho ustupovali. Ale ak z toho urobíme trhací kalendár a budeme ustupovať zo všetkého, tak to nemá zmysel robiť. Budeme sa teda snažiť, aby tam zostali princípy čo najrýchlejšieho povoľovania,“ dodal minister dopravy.

Na jednej strane môžu existovať objektívne obštrukcie, keď súkromný vlastník niekoľkých metrov štvorcových blokuje významnú stavbu. Na druhej strane však platí, že cenu má určovať ten, komu pozemok či stavba patrí. A aj sám minister priznal, že absolútna väčšina ľudí vo vyvlastňovacom konaní sa už v súčasných sporoch nesúdi pre samotné vyvlastnenie, ale pre výšku náhrady.

Ak chce teda štát zjednodušiť prístup k potrebným nehnuteľnostiam, mal by viac zohľadňovať požiadavky ich majiteľov. A hlavne strážiť únik informácií o plánovaných investíciách.

Stáva sa totiž, že sa v nejakej obci vynorí záujemca o pozemky a za zdanlivo dobré ceny ich vykupuje. No a o mesiac-dva neskôr ich už predáva štátu, samozrejme, s prirážkou. Toto sú ozajstní špekulanti, nie ľudia, ktorým polia či les patria po generácie a chcú za svoj majetok od štátu primeranú sumu.

Námietky vágnosti a možnej protiústavnosti

K návrhu zákona bolo aj za krátky čas vznesených 499 pripomienok, z toho 195 bolo definovaných ako zásadných. (Medzirezortné pripomienkové konanie sa začalo 10. a skončilo 18. januára.)

Vzhľadom na to, že bol zákon predložený do skráteného medzirezortného pripomienkovania, ide o mimoriadne množstvo. Ak aj opomenieme legislatívno-technické či jazykové korektúry, stále ide o stovky podnetov na zmenu niektorých ustanovení zákona či jeho úplné stiahnutie a prepracovanie.

Nejde pritom len o návrhy záujmových združení – zamestnávateľov či samospráv, alebo verejnosti. Mnoho pripomienok – a zásadných – prišlo aj od ostatných ministerstiev, ktoré vedú aj nominanti tej istej strany ako ministerstvo dopravy, teda Smeru.

Zásadnú pripomienku s návrhom zákon stiahnuť a prepracovať podala Asociácia zamestnávateľských zväzov a združení, ktorá by teoreticky mohla mať z novej legislatívy prospech, keďže jej členmi sú aj stavebné firmy, ktoré by sa mohli uchádzať o dodávateľské alebo subdodávateľské zmluvy.

Vytýka ministerstvu, že hoci je hlavným argumentom potreba rýchlej transpozície smernice o TEN-T, veľká časť návrhu sa venuje úplne inej problematike, je podľa nich v rozpore s ústavou, s inými už platnými zákonmi, narúša princíp právnej istoty, právo na súdnu a inú právnu ochranu a považujú ju aj za rozpornú s dobrými mravmi.

Konkrétne namietajú nielen proces a spôsob vyvlastňovania, ale aj vágnu formuláciu toho, čo môže vláda vyhlásiť za strategickú investíciu.

Ako problematické vníma aj ustanovenie o posudzovaní vplyvov na životné prostredie (EIA). Predlžovanie platnosti EIA by mohlo byť v rozpore s európskym právom, keďže prírodné aj urbánne prostredie sa časom mení a môže dôjsť k takým zmenám, pri ktorých už stavba bude mať zásadný vplyv na životné prostredie (napríklad vyhlásenie alebo zrušenie chránenej oblasti, stavba chránenej infraštruktúry – školy či nemocnice, ktoré majú prísnejšie normy na ochranu pred hlukom, a podobne).

Zamestnávatelia sa pripojili k námietke, ktorú vzniesla samospráva. Tá síce víta skrátenie stavebného konania, v návrhu jej však prekáža to, že vláda svojím rozhodnutím môže bez konzultácie úplne ignorovať územné plány miest a obcí.

Ministerstvo financií namieta možný rozpor s ústavou aj jej znením o právnom štáte, keďže niektoré ustanovenia môžu narúšať princíp právnej istoty. Takisto kritizuje vypustenie povinnosti pred stavbou vypracovať štúdiu uskutočniteľnosti. Tá je však podmienkou spolufinancovania z európskych fondov. V takom prípade by však strategické investície nemohli byť financované z tohto zdroja.

Ak sa vylúči povinnosť vypracovať štúdiu uskutočniteľnosti, takéto projekty by nemohli byť spolufinancované z európskych fondov.Zdieľať

Rezortu financií sa nepozdáva ani nejasnosť v tom, kto má ustanoviť znalca v prípade určovania náhrady za vyvlastnenie alebo za poškodenie nehnuteľností počas prípravných prác.

A v poriadku podľa nich nie je ani navrhovaný proces výberu podpredsedu Úradu pre verejné obstarávanie na návrh ministra dopravy, ktorého agendou by mali byť špeciálne strategické investície. Aj to totiž môže naraziť na európske pravidlá využívania európskych fondov, keďže toto ministerstvo má byť v niektorých prípadoch zároveň aj zástupcom štátu ako investora.

Ministerstvo hospodárstva spochybňuje ústavnosť obmedzenia vlastníckych práv, ak strategickou investíciou môže byť aj projekt s hodnotou nižšou ako 100 miliónov eur, ak tak podľa iných kritérií rozhodne vláda. Hospodárstvo je toho názoru, že pri projektoch s nižšou hodnotou môže byť vyvlastňovanie v navrhovanej podobe ťažko obhájiteľné pri presadzovaní verejného záujmu.

Takisto podľa tohto ministerstva nie je jasné, čo sa má stať s pozemkami zaťaženými predkupným právom, ktoré sa počas realizácie projektu ukážu ako nadbytočné. Návrh to totiž nijako nešpecifikuje.

Ministerstvo spravodlivosti navrhuje ponechať správnym súdom právomoc rozhodnúť o odložení vykonania rozhodnutia.

Sťažujú sa aj diaľničiari či tajná služba

Ministerstvo pôdohospodárstva sa zas obáva, z akých zdrojov bude stavať nové lesné cesty, ak sa tie pôvodné zlikvidujú tým, že časť stavieb (spravidla diaľnic či rýchlostných ciest) povedie doterajšími lesnými pozemkami. Rovnako tak namieta skutočnosť, že pri vyňatí potrebných pozemkov z plnenia funkcií lesa a vyňatí poľnohospodárskej pôdy a ich „premene“ na stavebné či iné pozemky sa postupuje podľa samostatného zákona o lesoch, čo navrhovaná legislatíva o strategických investíciách vôbec nereflektuje.

Národná diaľničná spoločnosť, naopak, kladie otázku, či sa „navrátenie do pôvodného stavu“ týka aj lesov. No poukazuje aj na ďalší možný ústavný problém: „V zmysle nálezu Ústavného súdu PL. ÚS 19/09, verejný záujem je predmetom dokazovania v rámci rozhodovania o určitej otázke, napr. vyvlastnení, a nie je možné ho vopred a priori stanoviť.“

Diaľničiari tiež poukazujú na to, že sa návrh zákona nijako nezaoberá procesom vyrovnania pozemkov, na ktorých sú čierne stavby (myslí zrejme rómske osady), ani tým, či títo obyvatelia majú dostať nejakú formu náhradného bývania.

O stavby a pozemky vo svojej správe sa zásadnou pripomienkou obáva dokonca aj Slovenská informačná služba. Návrh totiž nenecháva výnimku z vyvlastnenia pre nehnuteľnosti dôležité pre plnenie bezpečnostných úloh štátu. A v prípade SIS sú tieto činnosti zvlášť špecifického charakteru. Síce to v pripomienke nezaznieva explicitne, no takouto povinnosťou prevodu majetku na investora by mohlo dôjsť k dekonšpirácii a kompromitácii „personálneho substrátu a technických prostriedkov“ a tým aj k zmareniu plnenia úloh tajnej služby.

Nastáva nebývalá zhoda, keď sa viaceré pripomienky ministerstiev zhodujú s pripomienkami, ktoré predložila verejnosť.Zdieľať

Svoje pripomienky pripojil aj úrad geodézie kartografie a katastra, ktorý cez katastrálne úrady má vykonávať všetky zamýšľané úkony, no vidí v návrhu viaceré nedostatky a nesúlad s už existujúcimi zákonmi, ktoré sa však nijako nanovo neupravujú.

Vo viacerých pripomienkach sa objavuje aj námietka nesúladu či rozporu s už existujúcou legislatívou či pripomienka toho, že už existujú zákony upravujúce strategické investície, napríklad zákon o mimoriadnych opatreniach pri stavbe diaľnic či zákon o významných investíciách.

Viaceré pripomienky citujú z predchádzajúcich rozhodnutí Ústavného súdu, ktorý posudzoval prípady obmedzenia vlastníckych práv. A keďže Ústavný súd sa pri nových konaniach zvykne opierať o svoje staršie nálezy, existuje riziko, že niektoré ustanovenia tohto navrhovaného zákona (alebo zákon celý) vyhlási za nesúladný s ústavou. A nastáva nebývalá zhoda, keď sa viaceré pripomienky ministerstiev zhodujú s pripomienkami, ktoré predložila verejnosť.

Ak by Ústavný súd pozastavil platnosť celého zákona, nenaplnila by sa ani základná argumentácia predkladateľa, teda ministerstva dopravy, že zákon je nevyhnutné prijať v skrátenom legislatívnom procese, aby bola naplnená povinnosť transpozície európskej legislatívy týkajúca sa budovania celoeurópskej dopravnej infraštruktúry TEN-T.