Zákon o verejnom obstarávaní Novela sľubuje zrýchlenie obstarávania najmä tým, že sa nebude konať a zverejňovať

Vo virvare pred prezidentskými voľbami vláda schválila úpravu zákona o verejnom obstarávaní, ktorú teraz čaká parlamentné dianie. Minister investícií, regionálneho rozvoja a informatizácie Richard Raši ju prezentuje ako prejav dôvery verejným obstarávateľom, pričom budúcnosť ukáže, ako s ňou naložia.

Minulosť však ukazuje, že plánované zmeny nemusia odstrániť zamýšľané problémy, navyše môžu priniesť problémy celkom nové. Začnime však pozitívne.

Pripravovaný zákon je jednou zo svetlých výnimiek veľkých noviel ostatných mesiacov, ktoré si prešli riadnym legislatívnym procesom. Treba povedať, že opodstatnenosť zapojenia odborníkov sa dostavila. Z návrhu vypadlo viacero nebezpečných plánov vrátane limitovania výšky pokút ukladaných Úradom pre verejné obstarávanie na 50-tisíc eur. Na alarmizmus tak zatiaľ nie je dôvod, čo však neznamená, že plánované zmeny neprinášajú riziká.  

Transparentnosť je prostriedok, nie cieľ

Základným cieľom novely má byť odbremenenie verejných obstarávateľov, najmä samospráv, aby mohli nakupovať rýchlejšie a efektívnejšie. Ministerstvo investícií, regionálneho rozvoja a informatizácie, ktoré zákon predkladá, chce tento cieľ dosiahnuť zväčša prostredníctvom zníženého štandardu transparentnosti. 

Spod verejného obstarávania majú v prvom rade vypadnúť všetky zákazky do 50-tisíc eur. Ide tak o päťnásobné navýšenie súčasného stropu, ktorý bol zvýšený z 5-tisíc na 10-tisíc iba pred dvoma rokmi. V týchto prípadoch tak štát či samosprávy nebudú musieť obstarávať vôbec, a to ani oslovovaním vybraných uchádzačov. Pre ilustráciu, napríklad za vlaňajšok sa v krajskom meste Trenčín uvedené navýšenie týka 60 % uzatvorených zmlúv. 

Zo zákona majú vypadnúť aj zákazky s nízkou hodnotou. Táto kategória sa po novom spojí s podlimitnými zákazkami a vytvorí sa jednotný systém ich zadávania. To v praxi oslabí verejnú kontrolu, ale aj informovanosť o zákazkách do 221-tisíc eur, pri stavebných prácach aj pri miliónových dodávkach. Podľa novely bude pri takýchto nákupoch stačiť osloviť tri vybrané subjekty. O obstarávaní sa tak reálne podnikatelia, ale aj verejnosť dozvedia až z uzatvorenej zmluvy. Obmedzujú sa navyše aj podmienky pre podávanie námietok.

Je logické, že bez formálneho obstarávania budú procesy rýchlejšie. Transparentnosť však nemá byť samoúčelná. Má smerovať k tomu, aby sa do hospodárskej súťaže mohlo zapojiť čo najviac subjektov a aby tak občania dostávali čo najlepšie služby za čo najlepšiu cenu. Problémy a zdržania v súčasnosti nepochybne existujú. Či však zmena zákona v praxi výrazne pomôže, je otázne. 

Podpredseda Úradu pre verejné obstarávanie Jaroslav Lexa sa domnieva, že súčasné znenie zákona je veľmi podobné európskym štandardom. Problémy spôsobuje skôr zlá aplikácia než príliš striktné pravidlá.

„U nás zlyháva príprava. Máme strašne malé tímy, ktoré plánujú a pripravujú verejné obstarávanie. Toto je hlavný problém,“ povedal Lexa vo februárovej diskusnej relácii Rádia Slovensko.

Ako ďalej skonštatoval, dve tretiny zákaziek sú uzatvorené do štyroch mesiacov, ale problémom je kvalita. Nedostatočná komunikácia s trhom a voľba nesprávnych postupov zbytočne predlžujú konania. Ani odstránenie možnosti podávania námietok tak k zrýchleniu konania viesť nemusí.

„V súčasnosti máme okolo 4-tisíc vestníkových súťaží a námietok je zhruba 300. Čiže 94 % súťaží ide bez námietok. Zdržanie vzniká v príprave a v konkrétnom vyhodnocovaní procesov. Námietky to nemôžu zdržiavať,“ dodal podpredseda ÚVO. 

Obce sa často brzdia samy

Hlavný benefit z plánovanej novely majú mať obce a mestá, ktoré musia obstarávať často a zväčša na to nemajú dostatočný personálny kapitál. Paradoxom celej situácie je, že už dnes by mohli samosprávy získavať tovary a služby neraz omnoho jednoduchšie, no samy si situáciu komplikujú. Prijali prísnejšie pravidlá, než to vyžaduje zákon, čo im procesy spomaľuje.

Jaroslav Lexa poukazuje na príklad nákupu potravín, ktorý je pre nejedno mesto nočnou morou, ale nemuselo by to tak byť. „Málokto to vie, ale my máme na Slovensku na potraviny iba jeden limit. Až do nadlimitnej zákazky si môžu jedálne alebo materské škôlky priamo vyberať dodávateľa, čiže môžu ísť priamo po kvalite. Mestá a obce prijali zložitejšie pravidlá, pospájali ich dokopy, a tým sa dostali do európskych limitov,“ poznamenal podpredseda ÚVO.

Keďže aj po novele budú môcť obstarávatelia zvoliť formálnejší postup, je otázne, nakoľko zmena zákona v praxi pomôže reálnemu zrýchleniu procesov. V spomínaných prípadoch by totiž pomohla najmä optimalizácia aplikačných procesov. Verejné obstarávanie je však komplikovaná téma a odborníkov naň je nedostatok. 

Rizikom priameho zadávania zákaziek pritom nie je iba možnosť zneužitia verejných prostriedkov, ale aj zníženie hospodárskej súťaže. Aj malý posun v prospech priameho zadávania zákaziek pred pár rokmi vyústil do štvrtinového zníženia konkurencie. Pred realizáciou zmien by preto bolo vhodné mať k dispozícii hĺbkovú analýzu očakávaných dosahov. Na spomínané negatíva napokon môžu doplatiť najmä lokálni podnikatelia, ktorí sa o plánovaných investíciách jednoducho nedozvedia. 

Ministerstvo síce uvádza, že pri malých dodávkach budú môcť obce priamo osloviť lokálne firmy, čo je pravda, avšak o akú lokálnu firmu pôjde, už bude závisieť najmä od príslušného starostu. Bez dostatočných kontaktov to zrazu môže ísť ťažšie. Či možno vyššie uvedené limity považovať za malé zákazky, je najmä vecou politickej diskusie, avšak vzhľadom na slovenské pomery by bolo zváženie obstarávacieho medzistupňa s vyššou mierou povinnej transparentnosti žiaduce. 

Samotné zníženie možnosti verejnej kontroly je však taktiež podstatné. Pokiaľ ministerstvo argumentuje tým, že stále zostane zachované zverejňovanie objednávok, faktúr a zmlúv, ako aj kontrolný systém formou obecných kontrolórov, Najvyššieho kontrolného úradu či samotnými občanmi, všetky tieto postupy budú realizovateľné až po uzatvorení zmluvy. Teda až po zadaní zákazky konkrétnemu podnikateľovi. Zároveň platí, že pre vyťaženosť sa Najvyšší kontrolný úrad väčšinou malých podaní nemá kapacitu zaoberať a efektivita nastavenia systému obecných kontrolórov je veľmi otázna. Najmä v obciach, kde starostovia a poslanci obecného zastupiteľstva (ktorí kontrolóra vyberajú) tvoria mentálnu jednotu. 

Ak teda ministerstvo porovnáva situáciu na Slovensku so zahraničím, vhodným príkladom na zlepšenie elektronizácie procesov je napríklad Estónsko či dokonca Gruzínsko. Tieto krajiny stavili na proces, ktorý prebieha takmer výlučne mimo papierov a efektívne obstarávanie sa týka aj malých zákaziek. Všetko však opäť závisí od aplikačnej praxe.

Nebezpečenstvo na úrade

Plánované zmeny sa dotýkajú aj výšky pokút, ktoré bude Úrad pre verejné obstarávanie udeľovať pri najzávažnejších porušeniach zákona. V súčasnosti ide o 5 % zmluvnej ceny. Po novom bude môcť úrad uplatniť správnu úvahu a pokutu bude ukladať v rozmedzí od 0,1 % do 5 % zmluvnej ceny alebo súčtu zmluvných cien.  

Ako už bolo spomenuté, najhoršiemu nápadu s 50-tisícovým limitom sa zatiaľ podarilo vyhnúť. Ak vezmeme do úvahy miliónové tendre, ktoré sa pri obstarávaní riešia, takáto nízka sankcia by bola naozaj zarážajúca a v žiadnom ohľade nie odrádzajúca či dostatočne trestajúca. Možnosť modifikovať výšku podľa úvahy kontrolného orgánu pritom má zmysel. Vyhnúť sa dá prípadom, keď by bola príliš vysoká pokuta neprimeraná. Všetko teda bude závisieť od toho, či bude úrad v budúcnosti vedený kompetentne a nezávisle. 

Aj na tomto mieste treba zdvihnúť varovný prst. Novela zákona o verejnom obstarávaní totiž nie je jediná, ktorá prináša zmeny v tomto segmente. V procese je aj zákon o strategických investíciách, ktorý má zmeniť pomery na úrade. Do popredia sa má dostať novovytvorený post podpredsedu ÚVO pre strategickú agendu. Jeho menovanie má byť výlučnou záležitosťou vlády.  

Napokon, súčasný návrh prešiel iba vládnym schvaľovaním. Výsledný produkt, ktorý vyprodukuje parlament, je ešte stále otázny. Súčasná skúsenosť však ukazuje, že nech bude nastavenie zákona akékoľvek, štát by mal viac energie investovať do osvety a informovanosti aplikátorov verejných obstarávaní, aby sa najmä zlepšila realizačná prax.