Čo zmení Holého zákon Stavať by sa malo rýchlejšie, revolučné zmeny však prinášajú aj vážne otázky

Nová stavebná legislatíva vyvolala počas procesu jej tvorby množstvo diskusií. Viaceré z nich pokračujú aj po schválení zákona o územnom plánovaní a zákona o výstavbe v parlamente.

Aké sú najväčšie problémy s výstavbou na Slovensku? Reaguje nová legislatíva na tieto výzvy dostatočne? Pomôže rýchlosti stavebného konania zrušenie stavebných úradov v mestách a v obciach? A nebude posilnenie pozície developerov poškodzovať verejný záujem pri výstavbe?

Odpovedá advokát Martin Jacko, riadiaci partner medzinárodnej právnickej firmy Lansky, Ganzger, Jacko & Partner.

Parlament nedávno schválil novú stavebnú legislatívu, konkrétne zákon o územnom plánovaní a zákon o výstavbe. Ide o historický krok, základ doterajšieho stavebného zákona tvorila legislatíva z roku 1976.

Vy ste vo svojej právnej praxi prichádzali do kontaktu aj s touto legislatívou. Na aké vážne problémy má nový zákon reagovať?

Problém spočíval podľa predkladateľov zákona v tom, že procesy pri povoľovaní výstavby trvali veľmi dlho. Predtým bolo údajne potrebné urobiť 83 úkonov, teraz by ich malo byť len 13.

Zároveň išlo o dve konania – územné a stavebné konanie. Stavebník sa dlho musel „prebíjať“ celým procesom, opakovane musel požadovať stanoviská od jednotlivých dotknutých subjektov.

Ďalším problémom bolo to, že obciam a mestám, ktoré mali od roku 2001 prenesený výkon štátnej správy, sa vyčítala veľká neodbornosť, demonštrovaná množstvom porušení zákona.

S tým súvisela aj potreba zjednotiť povoľovacie konanie tak, aby sa odstránil právny partikularizmus v rozhodovaní a postupoch jednotlivých stavebných úradov.

Ako argument k zmene legislatívy sa uvádzala aj potreba zúžiť priestor na korupčné správanie.

Zákon o výstavbe a zákon o územnom plánovaní majú začať platiť od apríla 2024. Čo sa má dovtedy udiať?

Toto prechodné obdobie by malo slúžiť na to, aby novozriadený Úrad pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky prijal množstvo ďalších zmien predpisov, na implementovanie všetkých zmien, vytvorenie jednotného informačného systému a potom spustenie toho všetkého.

Akými nástrojmi reagujú legislatívne zmeny na hlavné problémy s výstavbou, ktoré sme opísali?

Na problém spôsobený decentralizáciou sa reaguje centralizáciou – vznikne Úrad pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky, ktorý bude mať svoje pobočky v krajských mestách a regionálne pracoviská. Obce a mestá už nebudú rozhodovať o výstavbe, zostane im len územné plánovanie, čím sa rozdielnosť v postupoch a rozhodnutiach odstráni.

Skoro všetky úkony uvedené v zákone majú pevné lehoty, ktorých predlžovanie tzv. „donekonečna“ sa nepripúšťa.

Ďalšou zmenou je postupná elektronizácia, ktorá je úzko spätá s masívnou digitalizáciou údajov.

Územný plán má len vyše polovice obcí na Slovensku. Táto skutočnosť je stále veľký problém.Zdieľať

K čomu má viesť zriadenie centrálneho úradu?

Malo by viesť k zvýšeniu odbornosti. Predpokladám tiež, že keďže bude úrad napojený na štátny rozpočet, tak sa skončia diskusie obcí so štátom o tom, aký príspevok by mali dostávať na prenesený výkon štátnej správy, a je možné predpokladať, že na činnosť úradu by mali byť alokované dostatočné finančné prostriedky – pričom podľa vyjadrení miest a obcí to tak v minulosti nebolo.

Zrýchlenie stavebného konania

Mala by centralizácia viesť aj k zrýchleniu konaní?

K zrýchleniu by mali viesť zmeny procesov a zmeny predpisov a lehôt. Stavebné konanie by malo byť jediné konanie, ktoré bude prebiehať. Doteraz to fungovalo tak, že prebiehalo územné aj stavebné konanie.

Ako konkrétne vyzeral ten proces doteraz?

Po prvé, existoval územný plán. Územný plán mal aj doteraz poskytovať stavebníkom jasné informácie, aké sú mantinely, limity a pravidlá na danom priestore. V realite to však úplne nefungovalo, pretože územný plán má len vyše polovice obcí na Slovensku. Táto skutočnosť je stále veľký problém, ktorý by sa mal v najbližších rokoch vyriešiť.

Poďme však späť. Povedzme, že územný plán existoval. Potom nasledovalo územné konanie, ktoré sa spustilo, keď chcel stavebník začať stavať. Výsledkom územného konania bolo získanie územného rozhodnutia. Keď toto konanie prebehlo, muselo sa začať stavebné konanie.

V stavebnom konaní stavebník predložil vypracovaný projekt a nechal si schváliť celé umiestnenie stavby do daného územia.

Podľa predkladateľov zákona by mal stavebník z doterajších 83 úkonov urobiť už len 13, aby sa dostal k rozhodnutiu o povolení stavby.Zdieľať

Teraz by sa mali obidve konania zlúčiť do jedného. Rozdiel by mal spočívať v tom, že predtým sa musel stavebník v každom konaní dopytovať všetkých zúčastnených osôb – či už štátnych úradov, úradov verejnej správy, právnických osôb, ktoré mali vzťah k danému územiu a boli by dotknuté stavbou, ale aj fyzických osôb, teda napríklad susedov. Dialo sa to teda duplicitne.

Opakujem, že podľa predkladateľov zákona by mal stavebník z doterajších 83 úkonov urobiť už len 13, aby sa dostal k rozhodnutiu o povolení stavby.

K zrýchleniu by teda malo prísť vďaka zlúčeniu dvoch konaní do jedného a odstránením duplicity úkonov?

To je len jedna časť zmien. Nastavili sa aj krátke lehoty, čo znamená, že stavebné rozhodnutie by malo byť vydané do šiestich týždňov, s maximálnou dĺžkou predĺženia o ďalší mesiac.

Veľmi dôležité je to, že boli nastavené aj pevné termíny pre jednotlivé dotknuté osoby na to, aby sa vyjadrili. Zaviedlo sa aj pravidlo, že ak sa tieto osoby nevyjadria, bude sa to považovať za súhlas.

Príliš silný developer?

Jedna z výhrad, ktorá smeruje k týmto zmenám, hovorí o tom, že sa veľmi posilnila pozícia projektanta. Čo to znamená?

Projektant je styčný dôstojník celého procesu. Stavebník nakontrahuje projektanta, platí ho, teda je jednoznačne na jednej strane konania, je zaujatý. Projektant vypracuje stavebný zámer, vloží ho do systému a komunikuje so všetkými dotknutými úradmi vrátane obce. Všetci sa musia vyjadriť v pevných lehotách, a ak to neurobia, tak je to považované za súhlas.

Projektant si nechá vyhotoviť záväzné stanovisko zo strany obce a všetky tieto informácie posunie do systému, z ktorého si ich „vytiahne“ stavebný úrad a prijme rozhodnutie. Zároveň je projektant osobou, ktorá bude vyhodnocovať vznesené pripomienky a námietky, čím sa stáva „dirigentom“ celého procesu.

V čom môže byť takáto pozícia projektanta problémová?

Môžeme uvažovať nad tým, že ak je projektant platený developerom, tak a priori nie je nestranný.

Je však dôležité, aby bol nestranný?

Myslím si, že ak organizuje celý proces schvaľovania a vytvárania jednotlivých vyjadrení všetkých zúčastnených strán, tak by mal byť nezávislý.

Keby bol „dirigentom“ celého procesu stavebný úrad, tak by sa zrejme viac zaujímal o to, aký je verejný záujem v danej lokalite, pretože práve na to je určený.

Toto by však mala zabezpečiť aj obec, ktorá už vo svojom územnom pláne jasne povie, čo je verejný záujem na danom území. Po druhé, k podkladom od projektanta sa nakoniec môže nesúhlasne postaviť aj samotný stavebný úrad. Neodstraňuje to spomínané pochybnosti?

Samozrejme, stavebný úrad sa môže vyjadriť aj nesúhlasne, ale keď nie je účastný pri celom procese získavania súhlasov, tak nevie spätne posúdiť, ako boli všetky sporné vyjadrenia vyladené. Úrad dostane na stôl hotové dokumenty a rozhodne.

Nehovorím, že to je nevyhnutne zlé. Prax možno ukáže, že projektant robí dobrú činnosť a možno dokáže omnoho flexibilnejšie komunikovať s úradmi a rýchlejšie riešiť potenciálne problémy.

Skúsme celú vec zjednodušiť. Dokáže vďaka novej legislatíve developer jednoduchšie presadiť svoje záujmy aj na úkor verejného záujmu?

Neviem na to kategoricky odpovedať, ale myslím si, že to môže mať jednoduchšie. Týmto vysvetlením trochu kráčam po tenkom ľade, ale ak mám ako projektant záujem na tom, aby projekt čo najrýchlejšie zbehol, a zároveň mám celý proces v rukách, tak možno viem niektoré vyjadrenia dotknutých osôb relativizovať a smerovať proces tam, kam chcem.

Keby bol „dirigentom“ celého procesu stavebný úrad, tak by sa zrejme viac zaujímal o to, aký je verejný záujem v danej lokalite, pretože práve na to je určený.Zdieľať

Kto má teda podľa novej legislatívy strážiť verejný záujem?

Určite to má byť stavebný úrad.

Opýtam sa na rovinu. Je podľa vás v novej legislatíve v porovnaní s minulosťou oslabený dôraz na verejný záujem?

Ak by som muselo odpovedať čierno-bielo, tak by som odpovedal, že áno. Ak sa niečo zrýchľuje, tak to musí byť na úkor niečoho. Dotknuté osoby budú mať menej času na vyjadrenie, nevyjadrenie bude znamenať súhlas.

Na druhej strane, právo patrí bdelým. Ľudia by sa mali zaujímať o to, čo sa stavia v ich susedstve. Môžeme sa baviť o tom, či to bude dostatočne oznámené, čo je veľmi dôležité. Príde to do dátovej schránky, ktorú nie každý používa? Príde to poštou v listinnej podobe? To sú dôležité otázky.

Ľudia však budú mať kratší čas na vyjadrenie a nie každý sa dokáže rýchlo a erudovane vyjadriť. Zároveň pri niektorých procesoch sa nebudú môcť niektorí účastníci vyjadriť k danej stavbe, keďže nová legislatíva im postavenie účastníka nepriznáva. Určite to bude znamenať zrýchlenie, ale aj o trochu menej práv, ktoré by predtým dotknuté strany mali. Keď to zhrnieme, verejný záujem asi pôjde mierne do úzadia.

Nie je však z celoštátneho hľadiska verejným záujmom aj to, aby stavebník vedel rýchlo stavať? Slovensko rýchlejšie stavať jednoducho potrebuje.

Ako sa to vezme. Určite je vo verejnom záujme to, aby bolo viac bytov, aby ľudia mali kde bývať – a keď bude viac bytov, ekonómovia by povedali, že budú aj lacnejšie.

Na druhej strane, v aktuálnej dobe klimatických zmien treba prihliadať napríklad aj na to, aby zastavanosť nebola bezbrehá, lebo bez stromov a zelene sa bude aj v nových stavbách bývať oveľa horšie. Tu sa vynára potom aj otázka, s akým úmyslom bolo vyňatie niektorých účastníkov konania pri niektorých konaniach a stavbách. Myslím tým zainteresovanú verejnosť, ktorá už nebude môcť pri určitých stavbách či konaniach vzniesť adekvátne pripomienky.

Preto by mal štátny orgán, teda novozriadený úrad na toto dohliadať. Hlavné však je, aby obce zodpovedne vypracovali územné plány, čo sa má udiať do roku 2032. Na to však potrebujú dostať dostatok financií, o čom sa ešte bude veľa diskutovať.

Nový informačný systém

Ďalším dôležitým aspektom novej stavebnej legislatívy, ktorý má viesť k výraznému zrýchleniu procesov, je jeho elektronizácia. Ako to má fungovať?

Doteraz sa po úradoch behalo s papiermi, odteraz majú byť všetky dokumenty a informácie konania nahraté v digitálnej forme do novovzniknutého informačného systému.

Je v tom aj trochu kontroverzie. Približne pred rokom sa ešte uvažovalo, že celý nový informačný systém bude odovzdaný nejakej súkromnej firme, ktorá ho bude spravovať. Myslím si, že potichu sa od toho nápadu odišlo a bude to, samozrejme, spravovať štát. Toto je dobrý posun. Prebiehali aj diskusie, koľko by to malo celé stáť, kde sa odhadované sumy radikálne menili.

Nový informačný systém v štátnej réžii však v našich pomeroch môže vyvolávať obavy o jeho efektívnosť a funkčnosť. Doteraz sa trápime s portálom Slovensko.sk. Ako je to vymyslené s novým masívnym informačným systémom, ktorý sa má spustiť v relatívne krátkom čase?

Aj keď som sa v medzirezortnom pripomienkovom konaní v rámci podnikateľských asociácií zúčastňoval na príprave pripomienok a zameriaval som sa okrem iného aj na oblasť digitalizácie, ťažko sa mi k tomu vyjadruje, pretože publikované informácie k tejto veci sú skôr marketingového charakteru.

Pravda je taká, že pri tvorbe predpisov sa do nich tvorcovia do istej miery snažili zaviesť štandardy, ktoré existujú na trhu, napríklad Building information modeling, čo je vysoký štandard uchovávania dát týkajúci sa budov, ciest a všetkých stavieb.

Diskusie sa viedli aj o tom, či sú tieto vysoké štandardy v predpisoch zavedené dostatočne. Keď som sa na to v jednej diskusii dopytoval vicepremiéra Štefana Holého, povedal mi, že to je určite dobré a že sa na tom podieľali aj anglickí odborníci. Pripadalo mi to trochu ako marketingové tvrdenie. Prax však ukáže, ako to bude fungovať.

Čo teda naozaj vieme o plánoch s novým informačným systémom?

Má to byť informačný systém, ktorý má fungovať pod záštitou štátu. Absentujú mi ďalšie informácie, zrejme treba počkať na vykonávacie predpisy.

Keď však nová legislatíva vstúpi do platnosti, nový systém už musí fungovať, dokonca aj skôr, aby sa otestoval.

Mám z toho rozpačitý pocit, a to aj z vyhlásení ľudí, ktorí legislatívu tvorili. Niektorí ľudia, ktorí sa podieľali aj na tvorbe pozmeňujúcich návrhov, sa vyjadrili, že majú veľké obavy, pretože vedia, ako štátne informačné systémy fungujú, a konkrétnejšie vyjadrili aj obavu, že to bude veľmi drahé.

Nová legislatíva by mala radikálne ukončiť problém s čiernymi stavbami. Ako sa to má stať?

K čiernym stavbám je táto legislatíva skutočne veľmi prísna. Treba však pamätať na to, že je účinná až od roku 2024. Znamená to, že za súčasného právneho stavu sa tieto čierne stavby ešte dajú legalizovať, a predpokladám, že stavebné úrady budú mať teraz veľa práce s dodatočným schvaľovaním stavieb.

Zákon však naozaj zavádza prísne pravidlá. Ak sa stavba odkloní od stavebného rozhodnutia, nekompromisne sa nepripojí na energetické prípojky a budú sa bez pardonu odstraňovať. Zdá sa, že je to celkom revolučný a silný nástroj na to, aby sa čierne stavby nestavali.

Rovnako prísnejšie sú nastavené aj zodpovednostné vzťahy a sankcie, ktoré v prípade vzniku čiernych stavieb budú postihovať nielen samotného vlastníka čiernej stavby, ale aj osoby zúčastnené na čiernej stavbe (stavbyvedúci, stavebný dozor a pod.).

Boj proti korupcii

Jedným z cieľov tejto legislatívy bolo aj zníženie korupcie. Môže to podľa vás reálne dosiahnuť?

Úprimne odpoviem, že by som potreboval vidieť dosahové štúdie, ktoré by sa touto otázkou zaoberali. Domnievam sa však, že ak sa zníži počet úkonov, ktoré treba urobiť, a ak sa celé konanie zrýchli, tak klesá počet príležitostí na korupčné akty. Rovnako unifikácia procesov a postupov by mohla eliminovať tento negatívny fenomén.

Na druhej strane však otázkou zostáva, či sa počet zredukovaných korupčných príležitostí neskumuluje inde, lebo je to nakoniec stále o rozhodovaní konkrétneho človeka, ktorý dá konkrétnemu projektu pečiatku. Ostáva dúfať, že to tak nebude.

Domnievam sa, že všetky zmeny sa nepodarí zaviesť v čase, ktorý je na to určený, a účinnosť zákona sa posunie.Zdieľať

Na záver zhodnoťme, aké sú najväčšie mínusy a plusy novej legislatívy.

Mínusy môžu spočívať v tom, že pri zvýšenej rýchlosti stavebného konania, ktorá sa očakáva a ktorá je aj potrebná, je viac pravdepodobné, že sa nebude prihliadať na záujmy, na ktoré sa doteraz prihliadalo. Riziko je teda v tom, že verejný záujem bude zohľadňovaný v menšej miere.

Plusy sú jasné. Ak sa zrýchli výstavba, bude viac bytov a ľudia budú mať dostupnejšie bývanie. Pri súčasných úrokových sadzbách je však otázne, či si ľudia budú môcť byty kupovať v takej miere ako doteraz. Nakoniec sa to môže skončiť vyšším počtom nájomných bytov.

Ak by sa informačný systém zaviedol profesionálne, nesmierne by to ľuďom zjednodušilo život a zrýchlilo procesy. Dôležité však je, aby to, čo sa o tomto systéme hovorí, nebol len marketing, ale realita.

V neposlednom rade je potrebné povedať, že tak, ako je po novom nastavená legislatíva, by už mal stavebník vedieť hneď od začiatku, čo bude potrebovať, myslím tým, aké dokumenty na schvaľovanie a koho konkrétne osloviť. Už len tento detail uľahčí veľa práce a zbytočných úkonov v rámci samotného procesu výstavby.

Predstavme si, že sme v lete 2024. Aký rozdiel oproti dnešku budeme v stavebnom konaní podľa vášho odhadu vidieť?

Aj keď fandím tomu, aby dobré veci tejto legislatívy zafungovali a tie zlé sa napravili ešte v procese prijímania ďalších predpisov, tak sa domnievam, že všetky zmeny sa nepodarí zaviesť v čase, ktorý je na to určený, a účinnosť zákona sa posunie.

Vychádzam z toho, ako u nás veci fungujú v praxi, a z uvedomenia, aké zásadné zmeny sa majú prijať. Podobný názor zastáva viacero odborníkov z praxe. Rád by som sa v tomto odhade mýlil, ale zatiaľ sa mi to javí takto.