„Vytvárať nový súd – to sa deje raz za niekoľko desaťročí. Ako sledujem slovenskú situáciu, vidím, že je to príležitosť vytvoriť pracovisko, ktoré nebude zaťažené tým, čím je zaťažená justícia všeobecne, nedôverou a rozličnými vzťahmi.“ 

To sú slová Josefa Baxu, bývalého predsedu Najvyššieho správneho súdu, ktorý sídli v Brne. Baxa vybudoval tento súd na zelenej lúke a požíva rešpekt vo svojej vlasti, ako aj u nás. 

Podľa vzoru českých susedov sa vyberáme aj na Slovensku. Parlament už v prvom čítaní schválil balík justičnej reformy z dielne ministerky spravodlivosti Kolíkovej, súčasťou ktorého je zriadenie Najvyššieho správneho súdu. 

Daňové, súťažné právo, priemyselné vlastníctvo, telekomunikácie, sociálna agenda a dôchodky, právo životného prostredia, stavebné a katastrálne právo, oblasť priestupkov a podobne. Okrem tejto širokej agendy správneho kolégia Najvyššieho súdu bude nový súd riešiť aj volebné veci, ktorými sa doteraz zaoberal Ústavný súd. 

Na novom súde sa bude takisto rozhodovať o disciplinárnych previneniach sudcov, prokurátorov a ďalších právnických profesií. Svojím postavením by mal byť rovnocenný s Najvyšším súdom SR a sídliť má tiež v hlavnom meste.

Ak ústavné zmeny definitívne prejdú, nový súd by mal vzniknúť od 1. januára 2021 a byť funkčným od 1. augusta budúceho roku. Hoci sa môže zdať, že je to ešte ďaleko, je najvyšší čas pozrieť sa, čo sa vlastne chystá. 

Pohľad na Česko

Ako sme spomenuli, slovenský návrh vychádza z modelu, ktorý sa osvedčil v Českej republike. Najvyšší správny súd bol síce v českej ústave zakotvený už v januári 1993, reálne vznikol až o desať rokov neskôr. 

„Celkom iste sa o to zaslúžil Ústavný súd ČR svojím zásadným nálezom, ktorým v roku 2001 zrušil celú 5. časť občianskeho súdneho poriadku upravujúcu správne súdnictvo, a de facto prinútil vládu a parlament napísať celú úpravu znovu (tak vznikol v roku 2002 súdny poriadok správny),“ opisuje začiatky bývalý český novinár a právnik Tomáš Němeček. 

Do českej ústavy sa idea Najvyššieho správneho súdu dostala ako pokračovanie tradície z prvej republiky a medzivojnový súd zase nadväzoval na Správny súdny dvor, Verwaltungsgerichtshof, ktorý pôsobil za rakúsko-uhorskej monarchie v Predlitavsku a tiež podľa vzoru Nemecka. „Z nemeckej právnej kultúry čerpal napríklad navrátilec z exilu profesor Vladimír Klokočka, vplyvný právny poradca Václava Havla a neskorší člen prvého Ústavného súdu,“ vysvetľuje Němeček. 

Kľúčovou postavou nového českého súdu bol Josef Baxa. Podľa Němečka sa ľahko mohlo stať, že z nového súdu sa stane priemerná, nezaujímavá inštitúcia, ktorá rieši detaily vyhlášok. Prezident Havel však za prvého predsedu Najvyššieho správneho súdu vybral trestného sudcu Josefa Baxu a za jeho zástupcu špecialistu na správne právo Michala Mazanca, dnešného predsedu.

Josef Baxa sa chopil príležitosti vybudovať z nuly mimoriadnu inštitúciu: od začiatku do nej cielene lákal výrazných akademikov, vtedy ešte mladých. Okrem toho sa snažil namiešať súd ako hodnotovo pestrý, od libertariánskych sudcov, cez konzervatívcov, až po ľavičiarov. 

Ako to poskladať

Práve otázka kreovania Najvyššieho správneho súdu v prípade Slovenska zatiaľ rezonuje najviac. 

Návrh počíta s tým, že aj sudcovia zo správneho kolégia Najvyššieho súdu by museli pri presune na Najvyšší správny súd absolvovať výberové konanie pred Súdnou radou. 

Vedenie Najvyššieho súdu navrhovalo automatický presun týchto sudcov. 

„Sudcovia, pokiaľ viem, sa nebránia určitej forme súťaže. Ale chápem aj výhrady skúsených kolegov, ktorí celú túto situáciu vnímajú skôr profesionálne ako otázku určitého odborného ,poníženia‘. Na jednej strane síce ide o vznik nového súdu, ale na strane druhej ide nesporne o súd toho istého stupňa a predmetom jeho rozhodovania budú v podstate aj rovnaké agendy,“ povedal pre denník Postoj predseda správneho kolégia Najvyššieho súdu Jozef Milučký. 

Aj predseda Súdnej rady Ján Mazák považuje za správne, aby sa na výberovom konaní na sudcu Najvyššieho správneho súdu museli zúčastniť len kandidáti z externého prostredia. 

Poukazuje na príklad zo Súdneho dvora Európskej únie. „Každý kandidát na sudcu alebo generálneho advokáta musí získať po náročnom vypočutí kladné odporúčanie osobitného výboru. Ak sa však kandidát uchádza o tieto súdne pozície z postu sudcu alebo generálneho advokáta, dostáva odporúčanie automaticky, bez vypočutia pred uvedeným výborom,“ ozrejmuje Mazák.

Rezort spravodlivosti túto pripomienku do návrhu zákona nezahrnul. Na ministerstve argumentujú, že vzniká nová súdna inštitúcia, odlišná od Najvyššieho súdu SR. „Preto nemožno hovoriť o tom, že sú splnené predpoklady pre automatické preklopenie sudcov správneho kolégia na vznikajúci Najvyšší správny súd,“ uviedol hovorca ministerstva spravodlivosti Peter Bubla. 

Predseda správneho kolégia Milučký s týmto argumentom nesúhlasí. „Asi ťažko možno súhlasiť s tvrdeniami, že prechod ex lege sudcov správneho kolégia na Najvyšší správny súd nie je možný, pretože vraj ide aj z inštitucionálneho pohľadu o ,nový úrad‘,“ hovorí. Myslí si, že takáto argumentácia nemá príslušnú ústavnoprávnu relevanciu. „Potom sa možno spýtať, ako si vysvetliť, že pri zriadení Najvyššieho správneho súdu v Česku prechádzali sudcovia z Vrchných súdov z Prahy a Olomouca ex lege?“ 

Momentálne nie je jasné, koľko sudcov prejde na nový súd z Najvyššieho súdu. Predseda správneho kolégia Milučký odhaduje, že by to mohlo byť zhruba 15 až 16 sudcov. „Čo je žalostne málo, a to som možno optimista,“ hovorí s tým, že niektorí sudcovia už teraz hovoria o preložení predovšetkým na civilné kolégium Najvyššieho súdu. Na Najvyššom súde je aktuálne 22 sudcov správneho kolégia, návrh nového súdu počíta s 32 sudcami vrátane jeho predsedu a podpredsedu.

Ak by prešlo na Najvyšší správny súd odhadovaných 16 sudcov, je jasné, že nový súd sa bude dopĺňať ľuďmi z krajských súdov, respektíve z externého prostredia. To predpokladá aj ministerstvo v legislatívnom zámere.  

Nový vietor 

Práve ľudia mimo justície, ktorí by prišli na Najvyšší správny súd, môžu byť podľa českej skúsenosti veľkým prínosom novej inštitúcie. 

„Dôležité je nastaviť podmienky obsadzovania súdu tak, aby bol vo výsledku názorovo pestrý a taktiež aby sa tam stretli kariérni sudcovia, ako aj odborníci z praxe,“ hovorí pre denník Postoj Josef Baxa. Niektoré typy nazýval „osvietenými byrokratmi“, napríklad legislatívcov z rôznych ministerstiev.

V tom čase okolo roku 2003 nebolo takýchto ľudí v justícii dostatok, preto ich Baxa hľadal na univerzitách, medzi advokátmi, takých, čo nejakým spôsobom vyčnievali, prípadne mali skúsenosť zo zahraničia. „Na nový súd treba priniesť nové myšlienky, koncepcie. Aby sa nestalo, že sotva sa súd narodil, hneď je starý. Chce to určitý elán a popri tom aj skúsenosti,“ vraví prvý predseda českého Najvyššieho správneho súdu. Za podstatnú považuje aj geografickú rozmanitosť sudcov. 

I šéf správnych sudcov na slovenskom Najvyššom súde Jozef Milučký uznáva, že budúca kvalita a efektívnosť rozhodovania nového súdu bude závisieť od toho, ako sa ho podarí vykreovať. 

Ako by sme dopadli na Slovensku s hľadaním ľudí, akých vyhľadával u susedov Baxa? 

Jozef Milučký sa nebráni myšlienke, aby na novom súde pôsobili aj odborníci z externého prostredia. „Áno, prečo nie. Domnievam sa, že situácia z hľadiska povahy jednotlivých agend správneho súdnictva si to priam vyžaduje, napríklad agenda v oblasti daňového práva, súťažného práva, práva priemyselného vlastníctva, ale i sociálna agenda a podobne,“ hovorí. 

Pozná tiež veľa kvalitných ľudí z akademického prostredia, s niektorými odborne spolupracuje. „Určite by to bolo tiež veľkým prínosom i z hľadiska kvality a plurality názorov na riešenie problematiky v oblasti správneho súdnictva,“ dodáva Milučký. Upozorňuje však, že aj v Česku kvalitní ľudia z externého prostredia prešli na nový súd cez výberové konania a vyžadovala sa od nich dokonca i justičná skúška alebo iná rovnocenná skúška.

Výber sudcov na správnu agendu je podľa Baxu dôležitý aj z toho dôvodu, že správne právo a správne súdnictvo predstavuje veľmi širokú oblasť, ktorá nemá kotvu, ako napríklad občiansky súdny zákonník a poriadok v civilnom práve. „Sú to stovky zákonov, o to dôležitejšie je, aby ste vybrali ľudí, ktorí budú schopní udržať si komplexný pohľad na celé právo,“ radí. „Nejako si vysvetľuje zákon ministerstvo financií, inak rezort životného prostredia, na súde sa to potom všetko zíde a práve sudcovia, ktorí vidia súvislosti, sú zárukou, že rovnaké prípady sa budú riešiť rovnako, či už pôjde o dane, telekomunikácie, priestupky či dôchodky,“ dodáva Baxa. 

Najvyšší súd SR. FOTO TASR – Dano Veselský

Dobrý nápad s tromi správnymi súdmi 

Najvyšší správny súd má byť ešte k tomu disciplinárnym súdom, čo bude zrejme budiť aj najväčšiu mediálnu pozornosť. Josef Baxa priznáva, že keď v slovenských médiách sledoval prvé články o pláne zriadiť Najvyšší správny súd, dočítal sa, že nový súd vzniká preto, aby mohli byť sudcovia trestaní. „To by asi nestačilo,“ upozorňuje. 

V českom prípade disciplinárnu agendu dostal český Najvyšší správny súd až po siedmich rokoch od svojho vzniku. Nový súd si získal pomerne za krátky čas dôveru, a tak prešlo rozhodovanie o trestoch pre sudcov a ďalšie právnické profesie do Brna. Podľa Baxu nie je dobré preceňovať disciplinárne konania, ale je to dôležitá agenda. Mimochodom, v Česku sú disciplinárne senáty tvorené tak, že sú v nich traja sudcovia a traja nesudcovia. Na uznanie viny treba aspoň štyri hlasy. 

Okrem disciplinárnych konaní bude Najvyšší správny súd riešiť aj volebné sťažnosti, tak je to aj v Česku. Výhrada z odborných kruhov spočíva v tom, že hoci Najvyšší správny súd vynesie rozhodnutie o volebnej sťažnosti, aj tak môže prípad skončiť na Ústavnom súde vo forme ústavnej sťažnosti. To isté platí aj pri disciplinárnych verdiktoch. 

Tak či onak, nový súd toho bude mať dosť. Ako upozorňuje Jozef Milučký, pri veľkej časti novej agendy platia pomerne krátke lehoty na rozhodovanie. 

Na nové správne súdy (podľa predstáv ministerstva by mali vzniknúť tri) by mali prejsť aj námietkové konania z Úradu pre verejné obstarávanie, pričom o kasačných sťažnostiach bude rozhodovať Najvyšší správny súd. „O tomto sa vôbec síce zatiaľ nehovorí, ale domnievam sa, že táto agenda svojím rozsahom (cca 600 vecí ročne) veľmi zaťaží Najvyšší správny súd,“ upozorňuje Milučký.

Sudcovia teda budú mať čo robiť. Aktuálne majú na správnom kolégiu nevybavených 1 900 prípadov. V čase, keď Milučký prišiel pred šiestimi rokmi do funkcie predsedu kolégia, bolo to skoro päťtisíc. 

Aj z tohto dôvodu má zmysel pýtať sa, či sa vytvorením nového súdu naozaj niečo zásadne zmení. 

Vytvorenie samostatného súdu pre správnu agendu môže prilákať expertov z prostredia mimo justície, čo by sa inak asi nestalo. Ale najväčší prínos nového súdu bude súvisieť s plánom oddeliť správne súdnictvo aj na nižšej úrovni. 

Ministerstvo spravodlivosti predstavilo návrh novej súdnej mapy, v rámci ktorej sa počíta s vytvorením troch správnych súdov – v Nitre, Žiline a Košiciach. Cieľom je väčšia špecializácia a tým pádom kvalitnejšie rozhodnutia. V súčasnosti sa správna agenda vybavuje na krajských súdoch, niekde však majú spojené napríklad civilné a správne kolégium, obchodné a správne kolégium a počet sudcov, ktorí sa venujú správnej agende, je nízky.

„Nemyslím si, že jedna osoba sudcu na správnom kolégiu krajského súdu môže byť špecialistom na právo životného prostredia, stavebné právo, právo sociálneho zabezpečenia, finančné právo, hospodársku súťaž, katastrálne právo, oblasť správneho trestania a podobne,“ konštatuje Milučký, ktorý považuje nápad s tromi správnymi súdmi za dobrý a tento model samostatnej sústavy správnych súdov nám podľa neho môže závidieť i Česko.

O niečom podobnom snívajú aj v Česku, priznáva Baxa. Správne súdnictvo majú totiž priveľmi roztrúsené, až na 11 miestach v republike, čo v prípade niektorých súdov znamená, že majú len jeden trojčlenný senát. A ten musí pokrývať veľmi širokú agendu.

Baxa to prirovnáva k situácii, keď by chcela mať každá, hoci aj mála nemocnica CT-čko či najmodernejšie prístroje. „Správny súd nie je súd pre všedný deň, nemusí byť v každej druhej ulici,“ vysvetľuje s tým, že tieto súdy pracujú viac s listinami, a preto vzdialenosť nehrá až takú rolu. Oddeľovanie správneho súdnictva je trendom aj v Európe. 

Šanca, ktorú netreba premárniť

Josef Baxa vybudoval hviezdny súd, dodnes je to intelektuálne príťažlivé miesto, nešetrí chválou Němeček. Pripomína, že Baxa dbal dokonca aj na jazykovú kultúru a zrozumiteľnosť rozsudkov, pre sudcov a asistentov organizoval semináre, kde ich prácu hodnotili jazykovedci.

Baxa podľa neho ukázal, že správne právo vôbec nemusí byť nuda. Najvyšší správny súd hrá zásadnú rolu napríklad v sporoch podnikateľov s finančnými úradmi, stanovuje výklad priestupkových pravidiel. „Týka sa nášho každodenného života viac než Ústavný súd,“ vraví Němeček. 

Najvyšší správny súd na Slovensku však vzniká v kontexte veľkej nedôveryhodnosti justície v očiach verejnosti. Môže byť zriadenie tohto súdu pokrokom vo vnímaní spravodlivosti?

„Môže. Ale tiež sa dá táto príležitosť veľkolepo premárniť. Môže vzniknúť celkom nezaujímavá inštitúcia. Záleží na tom, kto bude vaším Baxom,“ konštatuje Němeček. 

Sám Jozef Milučký hovorí, že český Najvyšší správny súd požíva v Česku mimoriadne renomé a je rád, že s ním niekoľko rokov spolupracujú a vymieňajú si aktuálne skúsenosti z rozhodovacej činnosti. „Musíme teda len veriť a dúfať, že rovnako sa nám podarí vytvoriť veľmi kvalitný Najvyšší správny súd, ktorý bude rovnako prestížny ako ten český.“

Tomáš Němeček tvrdí, že je veľmi dôležité, aby v čase, ktorý práve prežíva Slovensko, dokázal nový súd pretrhať rodinné a klanové väzby. Na záver s istou nadsázkou poznamenáva: „Česko vďačí Slovensku za Pavla Holländera v ,prvom‘ i ,druhom‘ Ústavnom súde, možno by sme preto ten dlh mali splatiť. Je však, samozrejme, otázne, či by slovenská spoločnosť a elity prijali tak ľahko Čecha vo vrcholovej funkcii, ako Česi prijímajú vo vrcholových funkciách Slovákov.“