Ministerstvo životného prostredia SR minulý týždeň uviedlo na verejnú diskusiu návrh historicky prvého klimatického zákona. Predstavuje cestovnú mapu našej krajiny ku klimatickej neutralite. Ako človek, ktorý sa na jeho tvorbe aktívne podieľal, som pripravený na rozsiahlu diskusiu, ktorá nás ešte čaká a je žiaduca. Na návrh zákona už reagovali mimovládne environmentálne organizácie či hnutie Progresívne Slovensko, ktoré mu vyčítajú napr. nízku mieru ambícií pri zápase s klimatickou krízou. Vyjadril sa aj agrorezort, ktorý sa, naopak, obáva prílišných cieľov. Obe zatiaľ zverejnené stanoviská vítam, hoci je každé z iného dôvodu kritické. Oceňujem, že prispievajú k diskusii racionálnymi pripomienkami, ktoré stoja za vysvetlenie alebo akceptovanie.

Klimatická kríza a postoj Slovenska k nej sú príliš dôležité témy na to, aby sme diskusiu o nich nezodpovedne postavili na nepravdivých a zavádzajúcich tvrdeniach. Preto musím reagovať na komentár Konzervatívneho denníka Postoj z 2. februára 2023 s názvom „Budajov klimatický zákon / Nástroj na vysávanie štátnych peňazí“, ktorého autorom je Erik Potocký.

Okrem viacerých zavádzajúcich tvrdení o obsahu návrhu zákona, ku ktorým sa ešte dostaneme, Erik Potocký uviedol, že „klimatický zákon je o tom, ako vyžmýkať peniaze zo štátneho rozpočtu žalobami a vágnymi tvrdeniami o neplnení či nečinnosti a cez Environmentálny fond ich posunúť spriazneným neziskovkám“. Túto nepravdu nemožno prejsť mlčaním.

Nikto na rezorte neočakáva, že dosiahnutie klimatickej neutrality do roku 2050 bude jednoduché. Ak nespochybňujeme vedecké poznanie a chceme zachovať podmienky pre znesiteľný život, ide o nevyhnutný krok. Klimatickým zákonom zabezpečujeme účinnú implementáciu Parížskej dohody o zmene klímy z roku 2016. Na tento krok, teda na účinnú implementáciu Parížskej dohody, vyzval všetky štáty sveta aj pápež František, ktorý apeluje na svetových lídrov, aby neprehliadali klimatické zmeny.

Návrh zákona stanovuje konkrétne klimatické ciele pre sektory mimo európskeho systému obchodovania s emisiami (EÚ ETS), ako je cestná doprava, budovy, poľnohospodárstvo, sektor využívania pôdy, zmien vo využívaní pôdy a lesného hospodárstva a odpadov. Definuje tiež povinnosti a zodpovednosť jednotlivých ministerstiev v oblasti plnenia týchto cieľov prostredníctvom sektorových klimatických plánov. V návrhu zákona stanovujeme sektorové ciele a úlohy pre ministerstvá, kontrolné mechanizmy na ich dodržiavanie a vymáhateľnosť záväzkov.

Tvrdenia, z ktorých vychádza Erik Potocký, sú založené na akomsi žmýkaní štátneho rozpočtu a prihrávaní prostriedkov pre spriaznené neziskovky prostredníctvom klimatických žalôb. Návrh zákona nič také v žiadnom jeho ustanovení neumožňuje a autor ani na žiadne ustanovenie návrhu zákona nepoukazuje.

Pokiaľ hovoríme o korekčnom mechanizme, ide o nástroj, ktorý bude existovať bez ohľadu na prijatie alebo neprijatie klimatického zákona. Klimatický zákon žiadne nové klimatické finančné nástroje nevytvára. Európske predpisy, ktorými na úrovni EÚ vykonávame Parížsku klimatickú dohodu, predpokladajú, že štát, ktorý nesplní ciele znižovania emisií skleníkových plynov v niektorom z určených sektorov hospodárstva, si bude musieť po roku 2030 zakúpiť emisné kredity od iného štátu, ktorý bol v plnení klimatických cieľov úspešnejší. Teda napríklad Slovensko bude musieť kompenzovať zvýšené emisie v oblasti dopravy nákupom emisných kreditov dajme tomu od úspešnejšieho Chorvátska. Korekčný mechanizmus v návrhu klimatického zákona nerobí nič iné, len že takto vzniknuté náklady pripisuje vecne príslušnému slovenskému ministerstvu, čím zvyšuje jeho motiváciu pristúpiť k plneniu cieľov zodpovednejšie, ako keby tieto náklady znášal „všeobecný“ štátny rozpočet. Kde sa tu, vo vzťahu medzi dvomi štátmi a ich orgánmi, ktorého výsledkom môže byť v prípade neplnenia cieľov akurát tak výdavok Slovenskej republiky, dá nájsť priestor na „posúvanie peňazí spriazneným neziskovkám“?

Čítajte tiež

Komentár

Budajov klimatický zákon Nástroj na vysávanie štátnych peňazí

Erik Potocký

Ministerstvo životného prostredia chce umožniť komukoľvek, aby žaloval štát za neplnenie klimatických cieľov.

Autor možno narážal na inštitút klimatickej žaloby. Hoci to niekoho prekvapí, žaloba verejnosti vo veciach životného prostredia je už dávno súčasťou slovenského právneho poriadku. Vyplýva jednak z Ústavy SR, ale aj z Aarhuského dohovoru. Príklady z Nemecka či Holandska ukazujú, že aktívna verejnosť sa môže domôcť súdnej ochrany pred nečinnosťou štátu aj bez explicitnej úpravy „klimatickej“ žaloby. Skutočným prekvapením je skôr to, že slovenské orgány zatiaľ žiadnej obdobnej žalobe nečelili. Účelom podrobnej úpravy klimatickej žaloby v našom návrhu zákona je, naopak, zabránenie súdnemu aktivizmu a stanovenie jasného procesného rámca na realizáciu už tak daného práva verejnosti. Bez zavedenia inštitútu klimatickej žaloby by sme ponechali výlučne na súdy, aby si dotvárali medze svojej právomoci. Kľúčovým ustanovením, ktoré navrhujeme zaviesť, je stanovisko Rady pre klimatickú zodpovednosť ako expertného orgánu, ktoré nahradí voľnú úvahu súdu o tom, či sa klimatické ciele plnia alebo nie. Ale čo je najdôležitejšie, úspech zainteresovanej verejnosti alebo mimovládnej organizácie v klimatickej žalobe nie je spojený so žiadnou finančnou kompenzáciou, slovami autora: „posúvaním peňazí spriazneným neziskovkám“. Naopak, verejnosť môže predísť tomu, aby sme zbytočne pre pasivitu príslušného rezortu míňali peniaze daňových poplatníkov na nákup emisných kreditov od úspešnejších štátov.

„Peniaze získané z neplnenia cieľov“, ako ich myslí autor, nebudú príjmom Environmentálneho fondu, ale budú príjmom iného, úspešnejšieho štátu, od ktorého si bude musieť možno aj Slovensko po roku 2030 nakúpiť emisné kredity AEA. To jasne spochybňuje úvahy autora o prihrávaní dotácií pre spriaznené neziskovky. Podľa návrhu zákona bude príjmom fondu len výnos z administratívnych pokút, napr. za neoznámenie údajov pre Slovenský hydrometeorologický ústav. Využitie prostriedkov z Environmentálneho fondu upravuje zákon a smerujú do projektov v drvivej väčšine verejného sektora – mestám a obciam, najmä na zatepľovanie verejných budov, výstavbu kanalizácií a verejných vodovodov, opatrenia v odpadovom hospodárstve alebo ochranu ovzdušia. Pridanú hodnotu pre spoločnosť pri takýchto opatreniach nie je možné spochybňovať, keďže sú to prostriedky prerozdelené na zvýšenie životnej úrovne ľudí a zlepšenie životného prostredia. Pre ilustráciu za roky 2019 až 2022 Environmentálny fond podporil 1 976 žiadostí v celkovej sume skoro 300 miliónov eur, z toho bolo len 26 projektov mimovládnych organizácií spolu za 1,4 milióna eur, medzi inými Slovenský rybársky zväz, Filmový festival Hory a mesto alebo Záchranná stanica pre chránené živočíchy Zázrivá. Kde je to eldorádo pre spriaznené neziskovky?

Ak myslíme svoje záväzky vážne, musíme pripraviť nástroje na ich naplnenie aj v slovenských podmienkach. A ak aj debatu o návrhu zákona, hoc aj kritickú, myslíme poctivo, mali by sme sa vyvarovať ničím nepodložených tvrdení, že ide o nástroj na vysávanie peňazí pre spriaznené neziskovky. Akokoľvek je predmet upravovaného zákona zložitý, žiadna jeho časť alebo ustanovenie „vysávanie peňazí pre neziskovky“ neumožňuje a kritika Erika Potockého je nekorektná a nepodložená.

Na záver dodám, že slovenský návrh klimatického zákona bol ocenený partnermi na poslednom klimatickom samite Organizácie spojených národov (OSN). Stanoviská kolegov z Nemecka, Rakúska, Fínska, Holandska a ich expertov potvrdili, že sme pripravili efektívny klimatický zákon, ktorý bude spravodlivý vo vzťahu k ďalším generáciám, ako aj svetu. Slovensko má jedinečnú možnosť prijať silný a kvalitný nástroj na dosiahnutie cieľa zníženia emisií do roku 2030, ako aj klimatickú neutralitu v roku 2050. Postoj k ochrane klímy môže byť predmetom tvrdých politických diskusií. Buďme však jednotní v snahe o ich poctivosť, tak aby sme spoločne našli riešenie zodpovedné k Slovensku.

Nižšie v texte ďalej vraciam a dopĺňam aj ďalšie pasáže článku, ktoré sú často zavádzajúce a založené na neúplných tvrdeniach.

 1. „Ministerstvo životného prostredia chce umožniť komukoľvek, aby žaloval štát za neplnenie klimatických cieľov.“ 

Ani to nie je pravda. Podľa návrhu zákona žalobcom môže byť zainteresovaná verejnosť, a to nie je ktokoľvek. Zainteresovanú verejnosť definuje Aarhuský dohovor. V tomto prípade ide o verejnosť, ktorá je alebo by mohla byť ovplyvnená rozhodovacím procesom, týkajúcim sa životného prostredia, alebo sa o tento proces zaujíma.

2. „Zákon nastavuje povinnosti štátnych orgánov a najmä jednotlivých ministerstiev, aby plnili plány znižovania emisií. A to jednak vypúšťaného objemu trebárs v priemysle, ale aj opatreniami na zachytávanie uhlíka, napríklad podporou zalesňovania.“

Návrh klimatického zákona primárne nerieši problematiku emisií v priemysle. Na tento účel slúži špeciálny nástroj – Európsky systém obchodovania s emisnými kvótami (EÚ ETS). Návrh zákona sa dotýka najmä oblastí mimo EÚ ETS, t. j. doprava, budovy, poľnohospodárstvo, využívanie pôdy, zmeny vo využívaní pôdy a lesného hospodárstva, odpady, priemyselné procesy či rozpúšťadlá a fluorované skleníkové plyny.

3. „Definovaným cieľom je znížiť čistý objem emisií (vypustené mínus zachytené) do roku 2030 o 55 percent v porovnaní s rokom 1990 a v roku 2050 dosiahnuť uhlíkovú neutralitu, teda že objem vypustených emisií bude minimálne na úrovni objemu zachytených.“

Cieľ 55 % zníženia emisií predstavuje zníženie emisií skleníkových plynov bez započítania záchytov. So započítaním záchytov sa stanovuje 60 % cieľ zníženia čistých emisií skleníkových plynov v porovnaní s úrovňou v roku 1990. Uprednostní sa pritom rýchle a predvídateľné zníženie emisií a zároveň sa zintenzívni ich odstraňovanie prirodzenými záchytmi. Navyše hovoríme o klimatickej, nie iba o uhlíkovej neutralite. Návrh zákona v tejto súvislosti rieši širšiu paletu skleníkových plynov ako len CO₂ (CH₄, N₂O, SF₆, NF₃, HFC, PFC).

4. „V návrhu sa zároveň píše, že z týchto cieľov nie je možné zľaviť, pretože sú súčasťou rozhodnutí orgánov Európskej únie a Parížskej dohody, pod ktorú sa Slovensko podpísalo. Zákon sa však púšťa na pomerne neistú pôdu vymáhania plnenia týchto cieľov.“

V tomto prípade druhá veta odporuje prvej vete. Na jednej strane je to súčasťou rozhodnutí EÚ a Parížskej dohody, a preto má Slovenská republika povinnosť vymáhať plnenie cieľov, ku ktorým sa zaviazala. V prípade nerešpektovania povinností môžu Slovensku hroziť sankcie zo strany EÚ, ako aj zo strany OSN, keďže sme strana Rámcového dohovoru o zmene klímy a máme z neho vyplývajúce povinnosti.

5. „Po prvé, ciele, ktoré máme plniť, sme si nestanovili sami, ako tvrdí pán Kiča, stanovila nám ich Európska únia a Parížska dohoda.“

Ide o zavádzajúce tvrdenie. Klimatický cieľ 2030 hovoriaci o znížení emisií skleníkových plynov o minimálne 55 % do roku 2030 stanovuje tento cieľ na úrovni 27 členských štátov. Nestanovuje ho pre konkrétny štát, ako napríklad Slovensko. Rovnaká situácia je aj pri redukcii emisií o -62 % v sektoroch EÚ ETS. Je to súhrnný cieľ členských štátov EÚ. Jediný cieľ, ktorý EÚ priamo určuje Slovensku, je pre sektory mimo obchodovania s emisnými kvótami, t. j. doprava, budovy, poľnohospodárstvo, využívanie pôdy, zmeny vo využívaní pôdy a lesného hospodárstva, odpady, priemyselné procesy či rozpúšťadlá a fluorované skleníkové plyny.

6. „Hoci k medzinárodnej klimatickej dohode sme sa prihlásili dobrovoľne, v prípade európskeho práva nemáme možnosť rozhodnúť, či sa k nemu pripojíme.“

Opäť ide o zavádzajúce tvrdenie. Pri kreovaní legislatívy EÚ sa slovenskí zástupcovia zúčastnili na všetkých rokovaniach o klimaticko-energetickej legislatíve, či už na politickej, diplomatickej, alebo expertnej úrovni. Na týchto rokovaniach mali možnosť proces ovplyvňovať a tento priestor aj plne využili. Stanoviská, ktoré prezentovali zástupcovia SR, vychádzajú z predbežných stanovísk, na ktorých tvorbe sa mohli podieľať nielen pripomienkujúce rezorty, ale aj široká a odborná verejnosť a prešli parlamentnou procedúrou. Navyše, ak je blokačná menšina členských štátov, je možné zablokovať prijatie určitého nástroja v rámci EÚ.

7. „Druhá časť výroku štátneho tajomníka, ktorá opisuje obsah navrhovanej legislatívy, je ešte problematickejšia. Zakladá totiž povinnosť štátnych orgánov znášať finančné náklady v prípade, že sa v ich sektoroch nepodarí naplniť stanovené a nemenné ciele.“

Ustanovenia k tzv. korekčnému mechanizmu sa vzťahujú len na plnenie klimatického cieľa pre sektory mimo EÚ ETS, ktorým je zníženie emisií skleníkových plynov o 22,7 % v porovnaní s ich úrovňami v roku 2005. Tieto ciele vznikli ako výsledok zasadnutí pracovných skupín pre tvorbu zákona o zmene klímy, kde mali možnosť vstupovať do nastavovania cieľov aj jednotlivé sektory, resp. rezorty.

8. „Napríklad ministerstvo dopravy a ministerstvo hospodárstva budú zodpovedné za to, aby sa do roku 2030 znížili emisie z prevádzky budov o 12 percent oproti priemeru rokov 2018 – 2020. Alebo za to, aby sa do roku 2030 nezvýšili emisie zo sektora cestnej dopravy o viac ako 29 percent. Nejde pritom o budovy alebo dopravné prostriedky, ktoré by boli v priamom riadiacom dosahu týchto inštitúcií, ale o celý, teda aj súkromný sektor.“

Uvedené ministerstvá sú ústredné orgány štátnej správy na tvorbu politík, zákonov, strategických dokumentov a dozerajú na vykonávanie príslušných dokumentov, a tým majú dosah na súkromný sektor. Slovensko má v mnohých oblastiach určité sektorové ciele už teraz aj mimo klímy. Ako príklad možno uviesť oblasť odpadov, kde sme si stanovili cieľ dosiahnuť určitú mieru recyklácie. Rezort má možnosť prispieť k splneniu cieľa prostredníctvom systémového opatrenia, ktorým môže byť zavedenie zálohovania nápojových obalov. Preto tento argument neobstojí, ak nechceme z rezortných ministerstiev spraviť iba štatistov v oblasti, za ktorú zodpovedajú.

9. „Nesplnenie cieľov má mať za následok to, že ministerstvá zo svojich rozpočtov budú musieť ‚dokúpiť‘ emisné povolenky na objem, o ktorý ich sektor plány prekročil, za ‚trhové‘ ceny.“

Autor si zamieňa systém priemyselných emisných povoleniek (EÚ ETS), ktoré sa riadia trhovým princípom a sú predmetom obchodných dojednaní, s medzištátnymi emisnými kreditmi pre určité sektory (AEA), o ktorých rokujú vždy len štáty medzi sebou. Skutočne však ide o motivačný faktor pre ministerstvá, aby podnikli všetky možnosti na to, aby si svoje ciele splnili, pretože sa posilňuje ich zainteresovanosť na dosiahnutí výsledku. Vo všetkých dotknutých sektoroch, budovách, doprave, poľnohospodárstve, odpadoch, ale aj priemysle majú rezorty do roku 2030 k dispozícii miliardy eur z európskych prostriedkov, ktoré umožnia financovať opatrenia na dosiahnutie klimatického cieľa. 

10. „Okrem toho, že to nie je žiadny postih pre konkrétne ministerstvo, ale pre celý štátny rozpočet, teda peniaze z daní nás všetkých, ide aj o to, že podľa plánov európskej zelenej dohody majú byť emisné povolenky čoraz drahšie a má ich byť menej.“

Text opäť naznačuje, že si autor pomýlil emisné kvóty pod schémou EÚ ETS (ktoré skutočne fungujú na trhovej báze) s kvótami AEA pod tzv. nariadením o spoločnom úsilí. Síce platí, že objem týchto kvót bude klesať, nefungujú však na trhovej báze, ale na základe vyjednanej ceny medzi predávajúcim a kupujúcim členským štátom. Navyše, v prípade nedostatku týchto kvót by Slovensko muselo kvóty dokupovať bez závislosti od toho, či bude alebo nebude prijatý zákon o zmene klímy. Týmto návrhom je snaha prinútiť iné rezorty, aby si plnili domácu úlohu a prijali politiky, ktoré prinesú zníženie emisií. Ak nie, tak náklady na emisné kvóty pôjdu z ich rozpočtov, t. j. pôjdu na úkor iných výdavkov príslušného rezortu. Pre jednotlivé rezorty to bude obrovská motivácia, aby sa tomu vyhli.

11. „To sú však dva problematické momenty. Ministerstvo môže prijať konkrétne opatrenie, od ktorého si sľubuje aj konkrétne vyčíslené zníženie či zachytenie emisií. Opatrenie však v praxi nemusí fungovať podľa predstáv úradníkov a tým dôjde k nenaplneniu cieľa.“

V tom prípade je jasné, že opatrenia neboli stanovené správne na dosiahnutie cieľov a treba ich upraviť. Preto sa kladie veľký dôraz na priebežné modelovanie efektu opatrení, ktoré bude zabezpečovať Slovenský hydrometeorologický ústav. Priebežné posudzovanie opatrení bude vykonávané Radou pre klimatickú zodpovednosť ako expertným orgánom a diskutované národnou radou a vládou.

12. „Po druhé, nie je jasné, ako sa bude dokazovať, či dotyčný orgán vo veci opatrení nekonal.“

Slovenský hydrometeorologický ústav vykonáva každoročne komplexnú certifikovanú bilanciu emisií skleníkových plynov, z ktorých je zrejmé, či sú opatrenia účinné. Ak nastane zvýšenie produkcie emisií skleníkových plynov, bude jasné, že opatrenia nefungujú. Navyše opatrenia, ktoré si rezort stanoví vo svojom klimatickom pláne, musia byť merateľné, kontrolovateľné a časovo viazané a určené spolu s merateľnými indikátormi plnenia. To vytvára priestor na kontrolu, či daný orgán vo veci konal alebo nie.

13. „Najmä ak zainteresovanú verejnosť (po zahraničných skúsenostiach) budú zastupovať zväčša radikálne environmentalistické spolky. Tie potom svojím správaním napokon dehonestujú každú poctivú snahu o ochranu prírody.“

Pokiaľ bude argumentácia „radikálnych environmentalistických spolkov“ v žalobe neúspešná, uškodia len sebe, pokiaľ v žalobe uspejú, asi nešlo o až takých radikálov.

14. „V súčasnom stave by prezidentka de facto rozhodovala nie o dvoch, ale o štyroch členoch rady zo siedmich. Progresívci by tak v podstate ideologicky kolonizovali aj tento ‚nezávislý‘ orgán už hneď od počiatku.“

Vypočutia uchádzačov za členov rady budú verejné a transparentné. Právna úprava tiež zamedzuje, aby boli členmi rady politicky aktívne osoby. Navyše ide o hypotetickú úvahu, keďže autor na jednej strane konštatuje, že návrh zákona nebude priechodný, a na druhej strane konštatuje, že prezidentka bude nominovať hneď štyroch členov. Ak uvažujeme s tým, že účinnosť je navrhnutá na 1. september 2023 a členovia rady sa musia vymenovať najneskôr do troch mesiacov od účinnosti, tak to vychádza do 1. decembra 2023, keď už bude po predčasných parlamentných voľbách a vláda bude môcť vymenovať ňou delegovaných členov bez predchádzajúceho súhlasu hlavy štátu. Podobne ako pri Ústavnom súde SR alebo Správnej rade ÚPN navrhujeme, aby si prví členovia lósom určili rôznu dĺžku svojho funkčného obdobia, čo zabezpečí v budúcnosti pluralitu zloženia rady.  

Autor je štátny tajomník Ministerstva životného prostredia SR.